Para Motta (1997), a gestão contemporânea tornou-se a prática da mudança, tanto na área empresarial como no setor público. Na administração pública, as pressões comunitárias, por mais e melhores serviços, provocam revisões nas funções do Estado e questionam-se tanto as formas de ação quanto a própria legitimidade das instituições. Na busca por qualidade e eficiência, as organizações públicas se assemelham às empresas privadas.
Segundo Motta (1997), a preocupação com a qualidade e eficiência não foi exclusiva da área industrial privada. A administração pública passou por profundas modificações, visando à maior eficiência e eficácia.
Para Kettl (2001), a revolução global da Administração do Setor Público se deu a passos longos, e desperta para o fato de que, esse movimento favorável à redução do Estado, tornou-se, virtualmente, universal, não importando o tamanho deste Estado. Países que têm grandes aparelhos de administração pública, como a Suécia, ou países com um setor governamental muito menor, como o Reino Unido, iniciaram as reformas, praticamente, ao mesmo tempo. Assim, também, da Coréia ao Brasil, de Portugal à Nova Zelândia, ocorria à conscientização de que, era preciso reduzir as dimensões da administração pública, para que a mesma pudesse oferecer eficiência e eficácia nos serviços prestados aos cidadãos.
Diante do exposto, surgem para os governantes, dois dilemas. O primeiro está relacionado ao entendimento sobre como organizar governos que funcionem melhor, a um custo reduzido. O segundo questiona que estratégica usar para obter resultados satisfatórios.
Segundo Kettl (2001), a revolução global da reforma do setor público exige que a cúpula administrativa tenha uma visão ampla e nunca deixe de realimentar o processo. Mas, para que isso possa acontecer, é preciso conquistar e conservar a adesão e a liderança dos altos escalões da administração pública.
Conforme Bresser (1998), a partir dos anos 80, as mudanças no setor público relacionadas à crise do Estado e da demanda, por parte da sociedade, eram de que as administrações públicas seriam mais eficientes. Como parte dessas mudanças, foi definida a política de recursos humanos da Administração Pública Federal, visando dotar o Estado de pessoal, com competência para desempenhar suas novas funções. Foram especificados, nessa política, quatro parâmetros: a política de concursos, a revisão de política remuneratória das carreiras do Estado; a reorganização das carreiras; e, a política de capacitação.
Consoante Bresser (1998), a proposta central de nova política de recursos humanos do Governo Federal está no pressuposto de que, o Estado necessita de um menor número de servidores, uma vez que, a maioria das atividades auxiliares ou de apoio deverá ser terceirizada. Referido doutrinador insere, como um dos problemas, que envolvem a reforma do Estado, a delimitação do seu tamanho. Nessa delimitação, o Estado, para cumprir suas novas funções, precisa contar com uma série de atividades ou serviços terceirizados. A coerência era a de um Estado mínimo, que adota a terceirização como estratégia de gestão, visando reduzir custos.
No início do Governo Fernando Henrique Cardoso, em 1994, o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, era o responsável pela política administrativa relativa aos “serviços gerais”, ou seja, direcionada a compras (licitações) e a terceirização. Para o Governo, a simplificação das compras e a política ativa de terceirização das atividades de apoio era objetivo, em foco, da Reforma Gerencial, para que estas fossem realizadas, de forma competitiva, por empresas privadas. Amplia-se a relação de serviços, que são, facilmente, providos por prestadores especializados do setor privado.
O objetivo principal do Governo Federal era permitir que a administração executasse com competência as atividades que eram próprias ou exclusivas do Estado. Portanto, atividades com similaridade no setor privado passaram a ser executadas, indiretamente, mediante contratação de prestadores de serviços que ofereciam economia de custos, ou seja, menor preço.
Bresser (1989) lembra que, essa política foi iniciada pelo Decreto-Lei nº 200/67, ainda, em vigor na época que reporta à Reforma Desenvolvimentista, que promoveu a “administração pública para o desenvolvimento” e que foi anulada pelo retrocesso burocrático de 1988. O retrocesso burocrático a que se refere, trata-se da Constituição de 1988, que, apesar de ser uma reação ao clientelismo, que dominou o país naqueles anos, foi, também, uma época de afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas, incompatíveis com o ethos burocrático.
O verdadeiro marco evolutivo da terceirização tem início no Decreto-Lei 200/67, o qual, no art. 10, § 7°, recomendava a terceirização, nos seguintes termos (MARE, 1995):
Capítulo III - da descentralização. Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada. § 7°. Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material das tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução.
Juridicamente, a terceirização no setor público é um recurso legal e contratual de transferência da responsabilidade de alguns serviços a empresas privadas, necessariamente, precedida por licitação, disciplinada pela Lei 8.666/93 e pelas leis que, posteriormente, a alteraram-na.
Assim, via licitação, a administração pública pode delegar atividades a uma empresa, não havendo nenhum vínculo de subordinação entre o trabalhador da prestadora de serviços e o órgão público.
Desta forma, a terceirização no serviço público constitui tema novo e desafiador, exigindo dos que almejam alcançar essa fronteira, uma visão integrada da legislação e da jurisprudência, além de um esforço coordenado de diversos segmentos da administração. Portanto, a terceirização de serviço público, tema deste breve estudo, insere-se no âmbito da privatização genérica, em sua forma de parceira com o setor privado. Implica, necessariamente, na contratação de terceiros pela Administração, com observância do processo licitatório, conforme Lei nº 8.666/93.
O Decreto nº. 2271 de 7 de julho de 1997 regulamenta a execução indireta de atividades na administração pública e procura estabelecer uma política de terceirização para a mesma. Prevê aplicação preferencial desta às atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transporte, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações.
Segundo Santos (2004) o processo de terceirização de alguns serviços foi importante para o novo modelo de reforma proposto pelo governo, atuando como um aprofundamento do processo de desestatização e reorganização do setor público. Essa transferência de várias atividades a um agente externo deu-se como uma alternativa de gestão por contratação de serviços, para suprir as necessidades de apoio, devido à extinção de cargos, cujas competências e perfis estavam obsoletos ou se prestaram à terceirização, e, em um segundo momento, para conter gastos com folha de pessoal.
Atualmente, gerenciar uma empresa ou serviço público é o mesmo que, gerenciar a mudança: enfrentar alterações rápidas e complexas; confrontar-se com ambiguidades, compreender a necessidade de novos produtos e serviços; e, garantir um sentido de direção em meio ao caos e à vulnerabilidade.