Convém esclarecer como se processa a descentralização em PEAEs e PMAEs. Descentralização é descentrar, dar autonomia, desvincular-se de um poder central no exercício das atribuições, seja por um indivíduo, um órgão ou uma entidade (DI PIETRO, 1997).
A CF/1988 determina que o Estado Federado compor-se-á de três entidades autônomas: União, Estados-Membros/DF e Municípios. A maioria dos doutrinadores jurídicos não classifica a descentralização no âmbito das entidades públicas, mas segundo Di Pietro (1997), ela pode ser divida em dois sistemas:
a) Sistema de Descentralização Política – Ocorre quando um ente público
descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central superior. É expresso na CF/1988, artigos 21 a 24, referente às competências de cada ente público e a manifestação de um ou de outro nas competências executivas materiais (exclusivas e
comuns)26 e nas competências legislativas (exclusivas, privativas e concorrentes)27.
b) Sistema de Descentralização Administrativa – Ocorre quando o ente público
descentralizado exerce atribuições decorrentes do ente central (a União), que empresta sua competência administrativa constitucional aos demais, que são os Estados-Membros, os Municípios e o DF (todos entes autônomos), para a consecução dos serviços públicos.
É no segundo sistema que se encaixa a descentralização financeira dos recursos destinados à alimentação escolar, significando que os estados/DF e municípios, na forma de entes descentralizados e autônomos, são aptos a receber transferências da União, com capacidade para gerir seus próprios "negócios", em obediência à hierarquia das leis (CARVALHO D., 2008).
26Atuação do poder executivo da União, estados e municípios.
27Qual Casa do poder legislativo vai legislar a respeito: União – Congresso Nacional; Estados – Assembleia
126 As formas de descentralização dos recursos federais praticadas pelo FNDE para os PEAEs e PMAEs, podem ser classificadas segundo as três esferas de governo, a saber:
a) Forma Estadualizada – Descentralização direta dos recursos do FNDE aos
Estados/DF, sem necessidade de convênio, ajuste, acordo, contrato ou instrumento congênere para atendimento do seu respectivo sistema de ensino, conforme estabelece a LDB, art. 17:
Os sistemas de ensino dos Estados e do Distrito Federal compreendem: I – as instituições de ensino mantidas, respectivamente, pelo Poder Público estadual e pelo Distrito Federal; II – as instituições de educação superior mantidas pelo Poder Público Municipal; III – os órgãos de educação estaduais e do Distrito Federal respectivamente. Parágrafo único. No Distrito Federal, as instituições de educação infantil, criadas e mantidas pela iniciativa privada, integram seu sistema de ensino. (BRASIL, 1996).
b) Forma Municipalizada – Descentralização direta dos recursos do FNDE aos
municípios, sem a necessidade de convênio, ajuste, acordo, contrato ou instrumento congênere para atendimento do seu respectivo sistema de ensino, segundo LDB, art. 18:
Os sistemas municipais de ensino compreendem: I – as instituições do ensino fundamental, médio e de educação infantil mantidas pelo Poder Público Municipal; II – as instituições de educação infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada; III – os órgãos municipais de educação. (BRASIL, 1996).
c) Forma Federalizada – Não há descentralização, mas sim a desconcentração dos
recursos do FNDE às instituições de ensino federais que oferecem alimentação escolar,
definidas no art. 16 da LDB como: “O sistema federal de ensino compreende: I – as
instituições de ensino mantidas pela União; II – as instituições de educação superior criadas e
mantidas pela iniciativa privada; II – os órgãos federais de educação”. (BRASIL, 1996).
O sistema federal de ensino compõe-se de Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) e respectivas Unidades Nacionais de Ensino Descentralizado (UNEDs), que são os
Campus Universitários espalhados pelos municípios; creches, pré-escolas e escolas públicas
federais de ensino fundamental e suas mantenedoras; de Centros Federais de Educação Tecnológica (CEFETs), Escolas Técnicas Federais (ETFs) e Escolas Agrotécnicas Federais (EAFs) e respectivas UNEDs. Não existe Conselho de Alimentação Escolar ligado a essas instituições, dada sua natureza jurídica de ente federal, acompanhado, assessorado e fiscalizado, em sua maioria, diretamente pelo próprio FNDE.
127 A distinção acerca dos sistemas de ensino facilita compreender a dinâmica de atendimento dos PNAE nas três esferas de ensino, pois segundo o art. 7º da Resolução FNDE nº 32/2006, os estados podem delegar aos municípios o atendimento aos alunos das escolas de sua rede estadual, desde que localizadas na área de jurisdição do município e com a anuência formal da autoridade municipal, o mesmo acontecendo com as escolas da rede federal.
Essa anuência é feita por documento pertinente que permite ao FNDE repassar recursos diretamente na conta do município, (que deveria ser feito na conta do estado). O mesmo acontece com uma EE federal que opta por receber alimentos por meio da secretaria estadual de educação ou prefeitura, conforme sua localização no estado ou município. Nesse caso, tem-se a descentralização dos recursos para a conta da EE estadual ou municipal, que será acompanhada e fiscalizada pelo respectivo CAE.
As formas de descentralização são, portanto, a estadualizada ou municipalizada dos montantes financeiros, e compreendem três modalidades de gestão: a Gestão Centralizada, a Gestão Escolarizada, e a Gestão Mista, que podem variar de um município para outro, ou de
um estado para outro. Não há “descentralização federalizada”, isso é tautologia (como “subir
pra cima” ou “descer pra baixo”). Nesse caso têm-se a desconcentração financeira.
Há na literatura a menção à Gestão Terceirizada como uma 4ª modalidade e a Gestão Descentralizada como uma 5ª, ou como sinônima da Gestão Escolarizada. Segundo documentos do MEC e FNDE, esses entendimentos são equivocados, pois a Gestão Terceirizada ou Terceirização é subespécie da Gestão Centralizada. Por sua vez, a Gestão Descentralizada não é modalidade (ou modelo de gestão) e sim forma de repasse de recursos financeiros (transferências federais), ledos e graves enganos que causam confusões conceituais.