A Constituição Federal institui a assistência social como política de Estado e, portanto, como direito social, sob o princípio da universalidade do acesso com a finalidade de inserir a população no sistema de bem-estar brasileiro. Tem por pressuposto o reconhecimento institucional da legitimidade das demandas de seus beneficiários e usuários, no contexto da assistência social, e assim “define-se como política de proteção social, articulada com as demais políticas e garantias dos direitos sociais”. 210
Como via de proteção caracteriza-se a assistência aos indivíduos integrantes de segmentos estigmatizados – crianças, idosos, mendigos, desempregados – os quais, por não se enquadrarem nos padrões sociais estabelecidos e não se inserirem num contexto, ficavam à margem da sociedade.
A gravidade do quadro econômico e social do Brasil, associada ao nível de desfinanciamento e de precarização do sistema de proteção social, historicamente acumulados, têm configurado a ausência completa de cidadania, em termos de usufruto de direitos básicos e universais para a grande maioria da população brasileira, sobretudo para os que vivem na pobreza. 211
209 Cf. MIRANDA, Jediael Galvão. Direito da Seguridade Social, p. 31. 210 SIMÕES, Carlos. Curso de Direito do Serviço Social, p. 180.
211 PAIVA, Beatriz Augusto de. A Política de Financiamento da Assistência Social: a imprecisa
Assim é que a assistência social põe-se como forma de o Estado alcançar esta população de desamparados. Determina o artigo 203 da Constituição Federal:
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes; III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
Dentro do capítulo da seguridade social, aparece o direito à assistência social, como a face universalizante da seguridade (cf. princípio acima estudado), distinto do direito à previdência, em razão de este essencialmente presumir a contribuição, enquanto o direito à assistência é estendido a todos, contribuintes ou não da previdência social (artigo 203, caput, da CF).
Denise Ratman Arruda Colin e Marcos Bittencourt Fowlen examinam essa diferença e revelam que “convivem, assim, dentro do mesmo sistema a ideia de seguro social, vinculado à necessidade de uma prévia inscrição, à carência, à limitação da clientela e à contribuição” referindo-se à previdência, e também “a ideia de proteção social, em que todos são atendidos, independentemente do preenchimento desses requisitos, em atenção apenas à respectiva necessidade”, referindo-se então à assistência.212
No mesmo sentido, foi redigido o artigo 1º da Lei Orgânica da Assistência Social, Lei n° 8.742, de 7 de dezembro de 1993:
Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.
212 COLIN, Denise Ratman Arruda e FOWLEN, Marcos Bittencourt. Lei Orgânica da Seguridade
A universalização, isto é, a prestação da assistência a todos que dela necessitarem, traz à tona o princípio da solidariedade financeira, já que os recursos provêm do orçamento geral da seguridade social (artigo 204, caput, da CF), e não de eventuais contribuintes destinatários. Luiz Alberto David Araujo revela acerca dos destinatários da assistência:
Os destinatários da assistência, porém, são distintos dos destinatários da previdência. Nesse grupo, encontram-se pessoas necessitadas, crianças e adolescentes, tendo a Constituição Federal escolhido os alvos da assistência: proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice, a promoção e integração no mercado de trabalho, além da habilitação e reabilitação, assim, como a promoção da interação na vida comunitária das pessoas portadoras de deficiência. 213
As ações de assistência social têm, assim, como objetivo a realização do princípio da igualdade, não da igualdade puramente formal, mas da igualdade material – que presume a igualização dos socialmente desiguais. Essas ações podem ser tomadas como ações afirmativas do Estado – destinadas a superar as carências sociais a que estão submetidas as parcelas mais pobres da sociedade, inclusive aqueles classificados abaixo do nível da pobreza como sendo miseráveis.
É aqui, especialmente, que ocorrem as ações afirmativas na busca da igualização das condições dos desiguais.214 O objetivo dessas ações afirmativas é promover a justiça social para que a realidade fática cada vez mais se aproxime de um ideal de Estado Democrático de Direito – e se coadune com a erradicação da miséria social.
3.2.1. O financiamento da assistência social
O financiamento, ou também chamado custeio da seguridade social, é a técnica financeira adotada para a arrecadação de receitas suficientes para sustentar o sistema, de forma a permitir a cobertura das despesas geradas pelas ações, serviços e prestações de proteção social.215
213 ARAUJO, Luiz Alberto David. A Proteção Constitucional das pessoas portadoras de deficiência
física, p. 87.
214 Cf. SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição, p. 187. 215 Cf. MIRANDA, Jediael Galvão. Direito da Seguridade Social, p. 33.
Para assegurar os recursos para a política pública da assistência social é preciso determinar quais são os programas prioritários que organizarão as ações a serem desenvolvidas no âmbito do sistema de direitos da assistência social, num esforço de tradução do campo político programático em medidas concretas de políticas públicas especificamente voltadas para o combate dos processos de exclusão socioeconômica e de provimento dos mínimos sociais garantidores das necessidades básicas da população.
É mister compreender, no entanto, que a lógica institucional para o financiamento da assistência social obedece a um procedimento comum aos demais orçamentos setoriais, de acordo com todas as políticas governamentais previstas, inclusive, constitucionalmente, a saber: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, cujo funcionamento pressupõe a correta articulação entre eles, de forma a dotarem a Administração Pública dos mecanismos básicos de organização e transparência no manejo dos negócios públicos.216
O financiamento da assistência social está previsto no artigo 195 da Constituição Federal, abarcando também nesta previsão o financiamento da Assistência:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento; c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
216 Beatriz Augusto de PAIVA, em dissertação de Mestrado intitulada A Política de Financiamento da
Assistência Social: a imprecisa tradução da LOAS, apresentada na Pontifícia Universidade Católica
de São Paulo explica que o Plano Plurianual deve se voltar para o planejamento das ações governamentais no médio prazo, com a duração de quatro anos, iniciando-se no segundo ano de mandato governamental e concluindo-se no primeiro ano do governo subsequente, compreendendo as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública. Por sua vez, a Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende as prioridades e metas programáticas da Administração Pública e estabelece as despesas e receita a cada ano, e a Lei Orçamentária Anual deve explicar as prioridades, dimensionar as possibilidades de gasto, balizando as receitas/despesas.(p.236)
III - sobre a receita de concursos de prognósticos;
IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.
O referido dispositivo constitucional explicita a intenção do legislador em determinar a diversidade da base de financiamento: o custeio por meio das contribuições sociais não deve ser assentado em um único tipo de contribuinte, mas em três categorias básicas, a saber: dotações orçamentárias da União Federal, Estados e Municípios aos respectivos fundos, e ainda, de um lado, todos os que recebem remuneração por seu trabalho, sob qualquer regime; e, de outro, as empresas ou pessoas físicas que pagam a referida remuneração, que seriam as contribuições sociais.
Os recursos de cada ente federado para a execução da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) são alocados em seus orçamentos, pelos quais se efetiva a gestão financeira da política. Os recursos federais do cofinanciamento da assistência social são alocados no Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS). Por sua vez, os recursos do Distrito Federal e dos estados e municípios para o cofinanciamento são alocados, respectivamente, no Fundo de Assistência Social do Distrito Federal (FAZ/DF) e nos Fundos Estaduais e Municipais de Assistência Social, constituídos como unidades orçamentárias.217
O financiamento ou custeio da assistência social – dentro da seguridade – tem fontes diversificadas, considerando que a receita é proveniente dos recursos orçamentários do Poder Público e das contribuições sociais dos vários setores da sociedade. Esta diversificação significa que o sistema constitucional privilegia, sobretudo, os princípios da solidariedade e da pluralidade da base de financiamento.218
Assim sendo, o custeio é assegurado pelas dotações orçamentárias da União, Estados e Municípios e, supletivamente, por recursos da sociedade civil.
217 Cite-se o Fundo Nacional de Assistência Social instituído pela LOAS, Lei nº. 8.742, de 7 de
dezembro de 1993, que tem por objetivo proporcionar recursos e meios para financiar o benefício de prestação continuada e apoiar os serviços, programas e projetos de assistência social. Cabe ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, como órgão responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social, gerir o Fundo Nacional de Assistência Social, sob orientação e controle do CNAS - Conselho Nacional de Assistência Social. Informações disponíveis no site no Ministério do Desenvolvimento Social: http://www.mds.gov.br/assistênciasocial /financiamento, acesso em 05/02/2011.