A identidade conta na política internacional? Por outras palavras, a forma como os brasileiros em geral e em particular a sua elite no campo da política externa se vê a si própria, se identifica, se posiciona, afeta a postura externa do Brasil, nomeadamente em termos deste seu pa - pel como empreendedor normativo com a RwP? Para os construtivistas, que como o nome indica veem a realidade como algo socialmente cons- truído, a resposta é claramente sim.
No quadro desta corrente Kowert e Legro (1996, 453) definem identi- dade como «descrições normativas» dos atores sobre si mesmos, com- plementadas por «prescrições de comportamento para a adequada con- cretização dessas identidades». Mas qual é então essa visão que as elites têm do Brasil no mundo? Para responder importa ter uma perspetiva de longo prazo. Pois embora as normas culturais centrais para essa definição identitária não sejam imutáveis, a densidade das ligações que criam sig- nifica que são difíceis de alterar. A sua durabilidade é parte importante
da sua relevância. Infelizmente não é possível fazê-lo detalhadamente num breve ensaio. Por isso olharmos para as análises do discurso e da prática da política externa brasileira durante o século passado, por histo- riadores e outros especialistas de relações internacionais, como por exem- plo Fonseca (2004), Pinheiro (2004), Soares e Hirst (2006); Cervo (2008); Amorim Neto (2011). O que encontramos como grande tema comum – evidentemente com variações de cronologia, de ênfase, de modus operandi, e de fatores explicativos – é o sublinhar da importância da procura de au- tonomia na inserção externa do Brasil. Mas autonomia do Brasil relativa- mente a quê ou quem? Relativamente ao principal polo de poder do Norte global no quadro do sociedade internacional. Para o período mais recente e de maior relevância para nós, olharemos também para fontes primárias particularmente significativas de normas constitutivas e mesmo literal- mente constitucionais – da nova Constituição Federal de 1988 até à Estra- tégia de Defesa Nacional de 2008 e ao Livro Branco de 2012.
É verdade que um brasilianista de referência como Andrew Hurrell (2010, Loc. 1883) afirma que o Brasil é «claramente uma sociedade oci- dental». Mas logo qualifica esta classificação identitária, citando Alain Rouquié (1987), que vê o Brasil como parte de um Extremo Ocidente latino-americano. Ora, o Far West era também um Wild West. Estava não só longe do núcleo europeu ocidental do sistema internacional, mas tam- bém afastado das normas e privilégios do centro. O Brasil pode ser evi- dentemente identificado com o Ocidente em importantes aspetos cul- turais, certamente quando comparado com a China ou a Indonésia. Mas é significativo que esta identificação desde há décadas que venha sendo contestada e questionada, de uma forma que se tem tornado relevante na política externa brasileira.
É certo que o Brasil se tornou independente em 1822 como um im- pério. O que identificava o novo Estado americano com as normas tra- dicionais da respeitável sociedade internacional monárquica europeia. Por outro lado, cabe também notar que esta fórmula política sinalizava já uma ambição de se afirmar autonomamente como uma grande po- tência (imperial). As expectativas de aceitação no núcleo de poder inter- nacional pelo Brasil não desapareceram, pelo contrário, estiveram pre- sentes por exemplo num certo voluntarismo internacional mesmo da República Velha e do Estado Novo de Vargas. É isso que explica que o Brasil tenha sido o único país das Américas, juntamente com os EUA, a envolver-se militarmente na Primeira e na Segunda Guerra Mundiais na Europa – ainda que entre 1917 e 1918 este envolvimento tenha sido feito sob a forma de uma esforçada mas ineficaz força naval – a DNOG. Entre
Brasil, potência normativa do Sul Global ou gatekeeper regional?
1944 e 1945 a intervenção brasileira fez-se com uma relativamente pe- quena Força Expedicionária Brasileira em Itália, de 25 000 homens, so- bretudo se comparada com a ambição inicial de enviar um Corpo de Exército ou com a população brasileira. Estes esforços mostraram a von- tade explicitada da elite decisora brasileira de afirmar o país internacio- nalmente, ainda que sujeitos às capacidades limitadas do país – sobretudo a nível industrial e científico-tecnológico – para uma eficaz projeção de força (e. g., Alves 2005).
O que é certo é que o Brasil viu frustrada a sua tentativa, pós-1919, de obter um assento permanente no Conselho da Sociedade das Nações ou de ao menos aí substituir os EUA no lugar deixado vago pela recusa do Senado norte-americano de ratificar o tratado de paz de Paris. A recusa dessa possibilidade levou à retirada do Brasil da SDN em 1926 (Santos 2003). Também a ambição de obter um lugar permanente no Conselho de Segurança da ONU tem sido frustrada desde 1945. No entanto, o Brasil, de acordo com uma tradição que se foi consolidando quase desde as origens da ONU, tem o privilégio de abrir o ponto alto do calendário diplomático global que é a Assembleia Geral dessa organização, numa espécie de reconhecimento do estatuto ambíguo do Brasil como uma quase grande potência na ordem internacional. Foi, aliás, no uso dessa prerrogativa que a Presidente Dilma apresentou inicialmente a ideia da Responsabilidade ao Proteger (Garcia 2012).
Se o Brasil nunca foi reconhecido como igual, isso não impediu o nú- cleo dominante de potências norte-ocidentais – Grã-Bretanha, Estados Unidos, França – de estarem interessados em manter boas relações com este gigante territorial latino-americano. De facto, a própria expressão «América Latina» foi, pelo menos em parte, cunhada e vulgarizada pela França e pelas elites francófilas destes países para sublinhar uma identi- dade cultural comum (para os mais recentes debates sobre a construção da América Latina, cf. Gobat 2013). Os EUA procuraram aliás fazer algo parecido para o conjunto das Américas, depois de um longo período de distanciamento em relação à América Ibero-Americana, aderindo e pro- movendo ativamente uma identidade interamericana e uma solidarie- dade hemisférica a partir do final do século XIX. Isso serviu bem o Brasil no início do século XX, quando os EUA eram ainda uma potência emer- gente, e a perceção de proximidade com Washington poderia ser usada pelo patriarca da diplomacia do Brasil contemporâneo – o Barão do Rio Branco, ministro das relações exteriores entre 1902 e 1912 – como um contrapeso ao império informal da Grã-Bretanha na América do Sul. Im- porta sublinhar o prestígio duradoiro da imagem desde empreendedor
normativo; pois Rio Branco é, bem ou mal, geralmente visto como con- solidação do grande pacificador dos conflitos fronteiriços com os vizi- nhos e de respeito pelo princípio da não-intervenção. Esse prestígio é bem ilustrado pelas comemorações que foram organizadas pelo Minis- tério das Relações Exteriores brasileiro no centenário de sua morte (e. g., Pereira 2012). Mais ou menos mitificado, Rio Branco parece um precur- sor credível da ideia do Brasil como poder normativo, uma ideia con- vergente com a noção de que o Brasil deveria usar o que hoje designamos por soft power (cf. Saraiva 2014)
No entanto, é de notar que o acentuar de uma identificação do Brasil com o Sul face a um identificação com a herança da Europa começa a manifestar-se simbolicamente pelo menos desde o golpe republicano de 1889 e a escolha do Cruzeiro do Sul como símbolo nacional da nova re- pública brasileira para substituir a Esfera Armilar e a Cruz de Cristo do escudo do Império do Brasil. Esta orientação identitária tem uma forte dimensão cultural desde pelo menos a celebração do hibridismo cultural pelo Luso-Tropicalismo na década de 1930 que – com todas as ambiguida- des e questões que possa suscitar – foi muito significativa no contexto da época como defesa da importância para a identidade brasileira de influên- cias nativas americanas e africanas (cf., e. g., Burke e Pallares-Burke 2008). Esse corte identitário cultural com o Ocidente foi feito ainda com mais vigor e radicalismo nos anos 1960 por movimentos como Tropicália (Dunn 2001). Portanto, sem desvalorizar mudanças, nomeadamente de regime político, ou entre diferentes presidentes, e sem pretender aqui mais do que chamar a atenção para a necessidade de se aprofundar esta reflexão, parece-nos evidente que a visão do Brasil como também (e cada vez mais em anos mais recentes) uma potência do Sul global, pode não ser total- mente consensual, mas teve certamente uma influência crescente, com implicações importantes em termos de formulação e legitimação da po- lítica externa brasileira com peso desigual mas cada vez maior a partir dos anos 1960. É possível que este processo se reflita (e seja reforçado) na au- toidentificação dos brasileiros, que pela primeira vez no censo de 2010 se identificaram maioritariamente como não sendo de origem puramente europeia.
Qual a tradução disto em termos de política externa brasileira? O Bra- sil, a partir da Política Externa Independente de Jânio Quadros – e após apenas alguns anos de interregno na fase inicial do regime militar –, es- teve empenhado na promoção de uma política ativa no então chamado Terceiro Mundo e, sobretudo, na África Ocidental (D’Ávila 2010). Mais e mais importante para o nosso tema, como notou Amorim Neto (2012,
Brasil, potência normativa do Sul Global ou gatekeeper regional?
69-75) na sua análise da formulação da política externa brasileira desde 1945 até 2008, esta última mostra, nomeadamente nas votações na ONU, uma tendência para uma contínua redução da convergência entre o Brasil e os EUA. O mote da autonomia na política externa brasileira tem tam- bém uma dimensão identitária mais ou menos marcada, que vemos emergir de forma particularmente clara nas presidências de Lula da Silva e de Dilma Rousseff que advogam expressamente a identidade «sulista» da política externa brasileira, vocacionada e autoidentificada com o Mer- cosul, a América do Sul e o Atlântico Sul. Em termos de política inter- nacional o Brasil parece ver-se agora principalmente como parte de um clube de grandes potências emergentes. O Brasil foi um promotor das reuniões regulares dos BRICS e também do IBAS entre as potências emergentes democráticas do Sul (Índia, Brasil e África do Sul).
Esta opção do Brasil por se identificar com o Sul global e não com as instituições da ordem internacional ocidental ficou evidente, por exemplo, na inequívoca rejeição brasileira da oferta de um estatuto de parceria no contexto da recente revisão do conceito estratégico da OTAN, em 2010, que abriu parcialmente as portas a uma Aliança (Norte) Atlântica mais global. É tão claro o empenho da elite decisora portuguesa nesse passo (cf. Seabra 2015), quanto duvidoso que os EUA estivessem realmente con- vencidos da viabilidade da parceria Brasil-OTAN ou empenhados nessa possibilidade. O ministro da Defesa Nelson Jobim (2010) – apesar de ser visto pelos diplomatas norte-americanos como sendo relativamente pró- americano – afirmou que o Brasil via a OTAN como um meio de «forne- cer verniz de legitimidade às ações militares que os decisores estaduni- denses não queiram abraçar de maneira unilateral ou não possam ver aprovados no Conselho de Segurança das Nações Unidas». Algo que o Brasil rejeitava totalmente. Deixou claro igualmente que o Brasil não es- tava interessado em ser cooptado por instituições de segurança do núcleo ocidental, como mero parceiro da OTAN, pelo contrário via com «reser- vas iniciativas que procurem, de alguma forma, associar o ‘Norte do Atlân- tico’ ao ‘Sul do Atlântico’». A resposta aos problemas de segurança deste último serão tanto mais eficientes e legítimas quanto menos envolverem organizações ou Estados estranhos à região. Claro que nessa região o Brasil é também a maior potência. Por aqui vemos que interesses realistas podem sobrepor-se, inconvenientemente para uma ideal clareza teórica, com ele- mentos identitários e normativos; como pode fazer sentido realista e nor- mativo para o Brasil ser gatekeeper/guardião regional.
O sucessor de Jobim como ministro da Defesa brasileiro, Celso Amo- rim (2012, 2013) sublinhou esta identificação da política externa brasileira
com o Sul global numa série de discursos marcantes. Apesar de reconhe- cer dificuldades e fragilidades, Amorim enfatizou a importância para o Brasil de iniciativas como: a Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS) que considera estar unida não apenas pelo mar, mas tam- bém por um desejo normativo de «trazer a paz» e não «fazer a guerra» ou sequer de apostar na «defesa militar» em contraste explícito com a OTAN, entendida como militarmente intervencionista; em segundo lugar, afirma-se explicitamente «por uma identidade sul-americana em matéria de defesa» de modo que um dado geográfico se possa tornar num ator geopolítico.
Mas se fica claro que a política externa brasileira se identifica explici- tamente com o Sul global, existem normas constitucionais que justifi- quem colocar a hipótese de o Brasil ser uma potência normativa do Sul global? A resposta é sim, de uma forma muito explícita. A Constituição Brasileira de 1988 deixa claro no seu artigo 4 que em «termos de suas re- lações internacionais» o Brasil «segue os princípios da: 1. A independên- cia nacional, 2. Prevalência dos Direitos Humanos». As tensões entre os dois pontos, claro, estão no centro do debate sobre a R2P, mas no caso do Brasil, essa tensão é esclarecida ou complicada pelas seguintes normas constitucionais da política externa brasileira, respeito pela: «3. Autodeterminação; 4. A não-intervenção; 5. Igualdade entre os Estados; 6. Promoção da Paz; 7. Resolução Pacífica de Conflitos».
A Estratégia de Defesa Nacional do Brasil (2008) deixou claras as impli- cações dessa identidade normativa definida por um amplo consenso em torno da Constituição de 1988, em termos de grande estratégia brasileira: «O Brasil é pacífico por tradição e por convicção. [...] Rege suas relações internacionais, dentre outros, pelos princípios constitucionais da não- - intervenção, defesa da paz e solução pacífica dos conflitos. Esse traço de pacifismo é parte da identidade nacional e um valor a ser conservado pelo povo brasileiro.» Dificilmente se poderia pedir uma declaração oficial mais de acordo com a tese de identificação do Brasil como um poder normativo do Sul e acentuadamente civil por via da ênfase na resolução pacífica dos conflitos em vez do recurso à força, e de como isso se tornou central na construção da postura oficial do Brasil na política global e sobre a forma como se propõe produzir segurança para si e para outros.