As normas que concedem os benefícios fiscais têm recebido constante atenção dos estudiosos do direito Fiscal, principalmente no tocante à interação e aos problemas de compatibilização com os princípios da justiça tributária.
Em nome do princípio da justiça social, figura implicitamente na CRP825, o princípio da igualdade tributária, formal e material, como já referenciado, onde todos os cidadãos devem pagar impostos de acordo com a sua capacidade contributiva.826
José Luís Saldanha Sanches assevera que “o benefício fiscal surge sempre no discurso público como alguma coisa que vai beneficiar o contribuinte (como o nome indica), criando-lhe uma desoneração que vai atenuar a pressão fiscal.”827
O autor afirma que isso decorre do discurso afável na política tributária ante a recusa ao sacrifício patrimonial intrínseca à cobrança dos impostos e ao dever de contribuir para o financiamento dos gastos públicos quando concedem benefícios fiscais.828
Em verdade, o custo é elevado na medida que desonera alguns contribuintes, mas aumenta a oneração dos restantes, porque a distribuição da carga fiscal é um jogo de soma zero829.
824Saldanha Sanches perfeitamente assevera “O princípio da legalidade, os princípios materiais que
constitucionalizam os pontos essenciais da lei fiscal, a necessidade de encontrar na lei fundamento direto da decisão administrativa convergem num único sentido: assegurar a racionalidade dos comportamentos privados, que tem como condição a previsibilidade da lei fiscal – e das decisões administrativas e judiciais que vão aplicar – e a calculabilidade dos encargos fiscais. ” SANCHES, José Luís Saldanha. Manual de Direito Fiscal... p. 49 e ss.
825
Art. 12º, n. 1 e 13º, n. 2.
826
SANTOS, Antonio Carlos dos. Direito Económico... p. 85.
827SANCHES, J.L. Saldanha. Justiça Fiscal... p. 48 e ss. 828SANCHES, J.L. Saldanha. Justiça Fiscal... p. 48 e ss.
167 Em outras palavras, a menor tributação de alguns contribuintes conduz sempre a uma tributação adicional dos outros de forma a compensar a receita que foi perdida pela atribuição do benefício fiscal.
O sistema fiscal, por consequência, fica desequilibrado, porque há uma norma que abertamente dá 100 a uns dos contribuintes, mas de modo escondido tira os mesmos 100 aos demais.830
Para a justiça fiscal, o feitio mais pernicioso dos benefícios fiscais é a sua atribuição mediante domínio de grupos de pressão, com atuação privilegiada, que focam seus interesses para construção de uma justificativa para o regime de exceção mediante decisão legislativa que a consagra.831
Essa justificativa, como visto, é uma exigência para a desigualdade de tratamento entre fatos semelhantes sob pena de regresso aos, até então proibidos, privilégios fiscais.832
Freitas Pereira recorda serem tais justificativas de ordem econômica (isenção de certo setor para maior crescimento econômico) ou social (mecenato). Nesses casos e em muitos outros, encontram-se razões para a atribuição de um regime fiscal mais favorável, por consequência uma multiplicação de benefícios fiscais concedidos (que tendem a se perpetuar).833
Tal situação deflagra um dos principais problemas da atualidade nos sistemas fiscais. O que está em voga são interesses contraditórios, em que a concessão de benefícios fiscais significará sacrificar, excepcionalmente, o interesse público em prol do interesse privado.834
De acordo com a posição da citada professora Roch, em síntese, as normas que conferem benefícios fiscais não representam a concretização, nem tem por fundamento os princípios de justiça tributária constitucionalmente consagrados, na verdade são a sua negação.
Ora, tal posicionamento, não podemos concordar, tendo em vista os diversos ordenamentos jurídicos tributários modernos, em que há cada vez mais a concessão e utilização
829Jogo em que aquilo que um jogador recebe é diretamente proporcional ao que os demais perdem. ARAUJO,
Fernando. Introdução à Economia... p. 49 e ss.
830O autor refere-se como sistema fiscal o conjunto das normas que preveem onerações tributarias para os
contribuintes. SANCHES, J.L. Saldanha. Justiça Fiscal...p. 48 e ss.
831No Brasil é constante a atuação de lobbies dos diversos setores empresariais para a promoção e concessão de
benefícios fiscais que “privilegiam” uma minoria.
832
SANCHES, J.L. Saldanha. Justiça Fiscal... p. 48 e ss.
833PEREIRA, Manuel Henrique de Freitas. Fiscalidade… p. 363 e ss. 834FREIRE, Maria Paula Vaz. Nascimento, Modificação, Extinção... p. 69
168 dos benefícios fiscais, para os mais diversos fins, contrariamente à inconstitucionalidade defendida e mais a tese apega-se a um formalismo e positivismo excessivo para os dias atuais.
Ao viés da rejeição da juridicidade das normas desagravadoras, impõe-se ao jurista a integração e harmonização no direito tributário e as normas dele pertencentes.835
A atribuição de benefícios fiscais, no aspecto do seu custo financeiro, tem finalidade e um certo custo para o orçamento do estado, por isso deve, ano após ano, ser calculado esse custo, mediante análise do custo-benefício, bem como a verificação de manutenção dos motivos para a sua concessão.
No entanto, a realidade nos mostra que os benefícios fiscais tendem a perpetuar-se, pois é precisamente nessa zona da legislação que há maior atuação de grupos de contribuintes com interesses especiais e individuais, formadores de lobbies mediante uso de interesses, poder e quase sempre corrupções.
Esses grupos não são conseguem a atribuição de benefícios fiscais com justificativas duvidosas, como também impedem a revogação legislativa deles mesmo quando já atingiram seus objetivos.
O cenário exposto contribui para o estreitamento da base fiscal (menos contribuintes a pagarem imposto sobre a totalidade dos rendimentos) com consequente aumento das taxas sobre os contribuintes que não são os beneficiados.
Os benefícios fiscais não devem ser entendidos como alheios à justiça tributária. Claro que se deve equacionar o fundamento da medida desagravadora, diante da interação crescente do direito fiscal, com a economia, pela utilização de mecanismos tributários com finalidades extrafiscais.836
Não há unidade do sistema, sem a articulação entre a justiça fiscal e a justiça social e econômica.
Do problema da harmonização dos benefícios fiscais com os postulados da justiça tributária nos diversos ordenamentos jurídicos constitucionais contemporâneos, entre eles o português e o brasileiro, inúmeras teses conciliadoras tiveram surgimento, diametralmente opostas à tese da professora espanhola Roch.
835FREIRE, Maria Paula Vaz. Nascimento, Modificação e Extinção... p. 70. 836FREIRE, Maria Paula Vaz. Nascimento, Modificação e Extinção... p. 72
169 Essa linha de entendimento afirma que os princípios não devem ser considerados absolutos e, por isso, podem ceder perante os outros, desde que se proceda uma cuidadosa ponderação jurídica dos princípios constitucionais em conflito e os interesses por eles tutelados, com efeito, os benefícios fiscais que implicam a violação de princípios não são inconstitucionais ou ilegítimos.837
Como instrumentos de justiça fiscal, portanto, os mecanismos de desoneração da carga tributária são eficientes organismos de realização dos princípios da isonomia.
Por fim, podem partir entendimentos para uma redefinição dos princípios de justiça tributária, principalmente no tocante ao princípio da capacidade contributiva, que adiantamos aqui, não ser o único critério material de justiça, devendo ser articulado com o princípio da igualdade e da progressividade e, ainda, redefinição da justiça fiscal por meio dos fins de políticas econômica e social nela contidos, e assim a justiça fiscal deve ser entendida como justiça distributiva, sendo expressão mencionados princípios.