2. KUNNSKAP OG SANNSYNLIGHETER I RISIKOANALYSER
2.5 Definisjoner
Ficou claro até aqui, que as políticas públicas são, por definição, de responsabilidade da ação governamental, entretanto são permeadas por relações de trocas, entre atores públicos e privados, e também com outros atores sociais, como por exemplo, de organizações não-governamentais (ONGs). O conjunto destes atores e os seus relacionamentos uns com os outros, são denominados de redes.
A atuação das redes nas políticas públicas vem sendo cada vez mais discutida, partindo justamente da percepção que a participação de diferentes atores permite uma melhor compreensão das realidades sociais e, consequentemente, a elaboração de políticas que não destoem dessa realidade, mas que apresentem maiores perspectivas para a detecção e resolução de problemas.
Ficou também eminente a necessidade de compreender a participação dos diferentes atores e das relações estabelecidas entre eles, como um meio de entender e analisar o processo de formulação de políticas públicas.
No entanto, cabe ainda destacar que a política pública em si é um campo complexo e dinâmico, que pode envolver universos de políticas públicas (policy
universe) distintos. Tais universos são definidos por Wilks e Wright (1987 apud
SANTOS, 2002) como um campo que abarca todos os atores de diferentes comunidades de políticas públicas (policy community) com interesses direta ou indiretamente em um mesmo foco de políticas. Diante disso, introduz-se o conceito de redes de políticas públicas (policy networks), no intuito de ampliar as perspectivas de análises.
Börzel (1998, p. 254) afirma que a utilização do conceito de redes políticas varia consideravelmente entre e dentro de diferentes disciplinas, mas que, entretanto partilha-se de uma definição básica que as compreende como:
[...] um conjunto de relacionamentos relativamente estáveis, que não são hierárquicos e que possuem uma natureza interdependente, ligando uma variedade de atores que compartilham interesses comuns no que diz respeito a uma política e que trocam recursos para prosseguir estes interesses partilhados, reconhecendo que a cooperação é a melhor maneira de alcançar objetivos comuns.
Assim, entende-se por redes de políticas públicas: “a caracterização geral do processo de formulação de políticas na qual os membros de uma ou mais comunidades de políticas estabelecem uma relação de interdependência.” (SANTOS, 2002, p. 201).
Em palavras semelhantes, Klijn (1998, p. 2) as define como “padrões mais ou menos estáveis de relações sociais entre atores interdependentes, que tomam forma ao redor dos problemas e/ou dos programas de políticas.” Este autor complementa ainda sua definição, afirmando que “as redes de políticas públicas formam o contexto no qual se tem lugar o processo político”, e que por isso apresenta a possibilidade de analisar a relação entre o contexto e o processo da construção de políticas.
A expressão de “redes de políticas” conota ainda um aglomerado de atores, cada qual com um interesse, mas que possuem a capacidade para ajudar a determinar o sucesso ou o fracasso de uma política.
Esta abordagem parte do reconhecimento de que a tomada de decisão durante o processo de formulação da política pública é resultado da participação interativa de atores, que observam e percebem a realidade social em que estão inseridos, que negociam entre si, e que consultam ou são consultados pelos outros atores, antes que as decisões sejam de fato tomadas.
Neste sentido, Santos (2002) enfatiza que no processo de formulação das políticas públicas via redes, a interação entre os atores ocorre de forma descentralizada. Portanto, o Estado não se configura como o único ator ativo neste processo, até mesmo porque a decisão de incluir um problema na agenda governamental não deve partir apenas do Estado, mas também dos demais atores internos e externos às esferas públicas.
Caso contrário, esta relação não seria regida pelos princípios de negociação e de trocas de recursos, inerentes à configuração de uma rede, mas sim de uma estrutura hierárquica, na qual o comando e a ordem ocupariam a primeira posição. Entretanto, mesmo havendo esta interação descentralizada no processo decisório governamental, cabe destacar que as relações são assimétricas.
No que se refere aos processos de decisão política, ressalta-se ainda o enfraquecimento da capacidade do governo em moldá-lo, indicando uma mudança na distribuição da influência e do poder político, na medida em que se insere uma
variedade de atores na participação de acordos informais (THOMPSON; PFORR, 2005).
Corroborando com essa premissa, Cavalcanti (1991, p. 26) afirma o seguinte:
[...] as políticas públicas não são formuladas, e muito menos implementadas, no contexto de uma única organização. Ao contrário, os intrincados processos decisórios em questão dizem respeito a um conjunto de organizações e a um complexo sistema de relações formais e informais que entre elas se estabelece.
A construção de políticas públicas é, portanto, sob estas argumentações, resultado da interação de uma complexa rede de atores. Em síntese, a análise das redes de políticas, de acordo com Peterson (2003), partem de três premissas básicas:
1. Poucas soluções políticas são simplesmente impostas pelas autoridades públicas. Governar envolve reciprocidade e independência entre atores públicos e não-públicos, como também de diferentes tipos de atores públicos;
2. O processo político precisa ser desagregado para ser entendido, uma vez que a relação entre o governo e os outros atores varia conforme a área política que se estiver conjecturando;
3. Os governos continuam, em uma última instância, responsável pela gestão. No entanto, antes de as políticas serem formuladas por agentes políticos eleitos, as escolha políticas são moldadas e refinadas na negociação entre uma variada gama de atores, incluindo os que não são governamentais.
Em reconhecimento a essa relação complexa, difusa e não-racional (THOMPSON; PFORR, 2005), as investigações sobre as redes políticas se consolidam na literatura científica, existindo uma pluralidade de tipologias, embora Börzel (1998) afirme que todas partilham um entendimento comum das redes políticas como uma conexão enérgica das relações entre atores públicos e privados, na qual os recursos são trocados.
Com o intuito de estruturar a literatura das redes políticas, este autor a distingue ao longo de duas dimensões: redes de análise quantitativa versus qualitativa; e redes políticas como uma tipologia de intermediação de interesses
versus redes políticas como uma forma específica de governança.
A primeira dimensão diz respeito aos métodos, concebendo redes como um instrumento analítico. A rede de análise quantitativa centra-se na análise das estruturas das relações entre atores, em termos de coesão, equivalência estrutural, e densidade; já a qualitativa, centra-se mais no conteúdo das interações utilizando- se de métodos qualitativos, como entrevistas em profundidade e de conteúdo, e análise de discurso (BÖRZEL,1998).
Na segunda dimensão, este mesmo autor diferencia duas escolas de pensamento: a escola de intermediação de interesse (política de redes como uma ferramenta analítica) e a escola de governança (política de redes como forma de governança).
A escola de intermediação de interesse adota uma abordagem prática, no sentido de que o conceito de política de rede é concebido como principal ferramenta analítica que pode ser aplicada no estudo e na implementação de políticas, analisando as relações entre o governo e a sociedade. Constitui-se como um conceito maior, que integra as diferentes formas de pluralismo e de corporativismo como versões específicas de redes. Já a escola de governança, trata-se de uma abordagem teórica que concebe redes políticas como uma forma de governança, concentrando-se em investigações que buscam explicar como as várias redes são formadas ou como se formarão no futuro através de uma determinada interação público-privada (THOMPSON; PFORR, 2005; BÖRZEL, 1998; PFOOR, 2006).
Thompson e Pforr (2005) ratificam que ambas as escolas têm feito contribuições importantes para elevar a compreensão sobre redes políticas, através do desenvolvimento de conceitos, teorias e métodos de investigação. E sistematizam, a partir de Börzel (1998), as diferenças contidas entre as duas abordagens, conforme mostra o Quadro 3:
ESCOLA DE INTERMEDIAÇÃO DE INTERESSES
(Política de redes como uma ferramenta analítica)
ESCOLA DE GOVERNANÇA (Política de redes como uma forma de
governança)
DEFINIÇÃO
Um quadro geral para analisar mudanças do Estado/sociedade, em relações públicas políticas.
DEFINIÇÃO
Uma forma particular de governança, uma mudança real na estrutura de governo que reflete mudanças nos relacionamentos entre Estado e sociedade.
PODER EXPLICATIVO
Usado para explicar todos os tipos de relações entre agentes públicos e privados na definição das políticas públicas.
• Os atores fazem ligações
(negócios/preferências business-like e
relacionamentos/interesses mútuos) para
negociar e implementar políticas;
• Articulações compõem a estrutura da rede política;
• Articulações analisadas dentro desta estrutura (framework);
• Redes políticas refletem o status e o poder de interesses particulares;
• Influências da eficácia dos processos de decisão política e dos resultados.
PODER EXPLICATIVO
Uma combinação de teorias relevantes
(metanálise – abordagem teórica) é usada para
explicar tipos específicos de relações entre mediadores públicos e privados na definição das políticas públicas.
• Atores formam relacionamentos flexíveis para compartilhar recursos e ação coletiva em políticas;
• Relacionamentos flexíveis são parte de um processo contínuo de fazer políticas;
• Reconhece a dificuldade de determinar a influência das redes políticas sobre a eficácia dos processos de decisão política e dos resultados.
PERSPECTIVAS
Um modelo relativamente simples que pode eficazmente descrever as redes políticas como elas são.
•Descritiva; • Prática.
PERSPECTIVAS
Um modelo que pode ajudar a descrever como deveriam ser as redes políticas.
• Prescritivas; • Teórica. PROBLEMAS
• Estática;
• Não é possível ajudar a explicar como as redes políticas alteram-se;
• Não é possível ligar sistematicamente a natureza de uma rede política com os caracteres e resultado do processo político.
PROBLEMAS • Idealista;
• Não se constituem numa teoria próspera, portanto tem poder explicativo limitado;
• Não considera a resistência à mudança e outras ambiguidades e lacunas.
Quadro 3: Duas abordagens para o Estudo da Política de Redes. Fonte: Thompson e Pforr (2005, p. 2).
A partir da análise deste quadro explicativo, que apresenta uma visão panorâmica das duas abordagens, e com bases nas considerações de Börzel (1998), revela-se que a rede política, com base na escola de intermediação de interesse, apresenta-se como um instrumento de análise para examinar as relações de trocas institucionalizadas entre o Estado e a sociedade.
Börzel (1998) explica ainda que o pressuposto básico é que a existência de redes políticas que refletem no status relativo ou no poder de interesses particulares em uma área política, influencia (mas não determina) os resultados
políticos; como também ressalta que a estrutura da rede tem uma grande influência sobre a lógica de interação entre os membros das redes, de tal forma que afetam tanto no processo como no resultado da política.
No entanto, esta autora ressalta que “as redes políticas são apenas um modelo analítico, um quadro de interpretação, em que diferentes atores estão localizados e ligados por sua interação em um setor político e em que os resultados desta interação são analisados.” (BÖRZEL, 1998, p. 259). No entanto, a análise desta interação se consolida em mais do que uma metáfora, e sim como uma base legítima para a teorização e para a modelagem (HOWLETT; MARAGNA, 2006).
Desse modo a análise das redes políticas enquanto método que desenvolvem meios para mapear e quantificar as relações sociais, bem como visualizar e analisar as estruturas da rede política (SANDSTRÖM; CARLSSON, 2008), torna-se, para Howlett e Maragna (2006), um componente significativo, tanto para investigações em políticas públicas, quanto para práticas de gestão pública – principalmente ao reconhecer que as redes contribuem na ampliação da capacidade de gerar de soluções para problemas políticos, obtida através da colaboração interorganizacional. Esta colaboração é necessária para promover a eficácia da gestão pública, e, consequentemente, o desenvolvimento de suas ações.
Uma rede política eficaz e inovadora é constituída por um conjunto de atores heterogêneos que estão centralmente e densamente integrados, quer seja em função da mobilização de recursos ou de priorização no processo de decisão política, revelando que o conhecimento sobre estes indicadores resulta em um significativo poder explicativo do conceito de rede política e que, assim sendo, a análise de redes sociais apresenta-se como uma forma de avançar em suas possibilidades (SANDSTRÖM; CARLSSON, 2008).
5 POLÍTICAS PÚBLICAS E PODER LOCAL: REFLETINDO SOBRE A POLÍTICA