De nasjonale scenarioene

En sentral dimensjon ved norsk forsvarsplanlegging er utvikling og testing av nasjonale trusselscenarioer. Scenarioene danner utgangspunkt for vurderinger av ulike strukturløsningers ytelse og dermed Forsvarets evne til å løse spesifikke oppgaver. Det er derfor viktig at

scenarioene, sett i sammenheng, i størst mulig grad dekker bredden i de oppgaver Forsvaret må kunne løse i fremtiden. Under arbeidet med Forsvarssjefens forsvarsstudie 2007 (FS 07), ble det under FFI-prosjekt 1021 ‖SIMFOR‖ (Støtte til Forsvarsdepartementets langtidsplanlegging) gjennomført en kartlegging av mulige sikkerhetsutfordringer: Disse ble kategorisert i seks såkalte scenarioklasser.⁸³ En scenarioklasse er å forstå som et sett av sikkerhetspolitiske utfordringer som har viktige fellestrekk, og som derfor naturlig hører sammen.

Vurderingen i dag er at de seks scenarioklassene fremdeles anses å være dekkende for de utfordringer som representerer en trussel mot Norges territorium, mot Norges befolkning eller mot norske myndigheters selvstendige evne til å iverksette politiske beslutninger og opprettholde norsk lov i de områder hvor vi hevder suverenitet. I tillegg til de seks scenarioklassene, forutsettes det at det vil være utfordringer knyttet til norsk deltakelse i utenlandsoperasjoner. Men de

internasjonale scenarioene utgjør ikke i dag noen egen norsk scenarioklasse, til forskjell fra for eksempel Canadas tilnærming. Dette diskuteres i neste kapittel (4.2).

Det forutsettes altså at de følgende seks scenarioklassene gir en uttømmende beskrivelse av mulige sikkerhetsutfordringer mot Norge:

1. Strategisk overfall 2. Begrenset angrep 3. Tvangsdiplomati 4. Terrorangrep 5. Kriminalitet

6. Militære fredstidsoppgaver

Dette kapittelet ser på hvordan utviklingstrekk innenfor de globale trendene beskrevet ovenfor vil kunne endre de sikkerhetspolitiske forutsetningene som ligger til grunn for scenarioklassene.

83 Iver Johansen, Scenarioklasser i forsvarsstudie 2007: en morfologisk analyse av sikkerhetspolitiske utfordringer mot Norge. FFI-rapport 2006/02664, 2006.

FFI-rapport 2011/01667 33

Hovedvekten vil være på scenarioklassen strategisk overfall, ettersom disse scenarioene representerer de mest krevende utfordringene som anses mulige.

Utledningen av de seks scenarioklassene hviler i all hovedsak på en vurdering av Europa som et relativt stabilt sikkerhetsfellesskap, hvor krig ikke lenger anses som relevant for å løse konflikter mellom statene som inngår i fellesskapet.⁸⁴ Ideen stammer opprinnelig fra Karl Deutsch som gjennom begrepet ‖pluralistic security community‖, beskrev hvordan stater gjennom samhandling over tid vil kunne skape en følelse av fellesskap som gjør bruk av militærmakt umulig.⁸⁵ Andre har siden videreutviklet begrepet for å kunne beskrive ulike typer sikkerhetsfellesskap. Europa og Nord-Amerika beskrives ofte som et tett koblet sikkerhetsfelleskap, hvor statene i tillegg til fravær av krig som løsning har utviklet en felles identitet og deler interesser på en rekke områder.⁸⁶ Det er lite i trendene over som tilsier at Europa som sikkerhetsfellesskap i den opprinnelige betydningen av begrepet skulle opphøre: Norge utgjør sammen med flesteparten av de europeiske statene et tett integrert økonomisk og politisk fellesskap bestående av robuste demokratier

understøttet av sterke sammenbindende mekanismer. De europeiske statene har utviklet stadig høyere barrierer mot bruk av makt seg imellom, samtidig som Nato og EU, som de institusjonelle bærerne av systemet, har utvidet seg til å omfatte stadig flere stater. Men kombinasjonen av et stadig dypere og bredere samarbeid gjør at begge institusjoner i dag står overfor en rekke interne utfordringer. Det snakkes ofte om svekket alliansesolidaritet og utvikling mot et lagdelt Nato, mens EU bærer preg av generell integrasjonstrøtthet etter en rekke nye utvidelser, en langtrukken grunnlovstraktatprosess og tyngende økonomiske utfordringer. Hvordan de europeiske statene takler disse utfordringene vil ha betydning for forholdet medlemsstatene imellom, forholdet til potensielle medlemsstater, forholdet til USA og til verden for øvrig.

Vi vet for eksempel ikke ennå hva konsekvensene av finanskrisen vil være på lang sikt. Den økonomiske og monetære unionen (ØMU), som må sies å være EUs ryggrad, har med et nødskrik overlevd de første tre årene av finanskrisen. Sviktende og ujevn økonomisk vekst blant Europas stater vil by på større utfordringer i tiden fremover (se kapittel 3.3). At deler av EU-samarbeidet, som for eksempel ØMU, vil falle kan ikke utelukkes, men Unionen som en politisk overbygning for et europeisk interessefellesskap vil likevel kunne bestå. Det er allerede i dag tendenser til at økonomiske utfordringer ‖trumfer‖ andre prosjekter, som den felles forsvars- og

sikkerhetspolitikken (CSDP). Samtidig er det slik at det europeiske sikkerhetsfellesskapet som sådan ikke er avhengig av EU eller Nato. Men om en av disse skulle oppløses eller svekkes kraftig, ville det være et så markert brudd med de siste 50 års utvikling at dét i seg selv ville utgjøre et strategisk sjokk.

84 Ibid., ss. 26–27.

85 Karl W. Deutsch, Political Community in the North-Atlantic Area (Princeton: Princeton University Press, 1957).

86 Emanuel Adler og Michael Barnett, Security Communities (Cambridge: Cambridge University Press, 1998).

34 FFI-rapport 2011/01667

Selv mindre kriser, hendelser eller en markert senkning i integrasjonstempoet vil kunne utløse uforutsigbare prosesser som på sikt vil bidra til at det europeiske sikkerhetsfellesskapet svekkes.

Hvis den kollektive tiltroen til fellesskapets robusthet først faller bort, vil disse prosessene kunne gå svært raskt.

Et sentralt spørsmål er også hva slags rolle Europa vil få i den nye multipolare verdensordenen, for å ta den kanskje mest sentrale sikkerhetspolitiske trenden i dag.⁸⁷ USA, som den eneste gjenværende supermakten gjennom 1990- og 2000-tallet, er i ferd med å få svekket sin dominerende stilling til fordel for flere fremvoksende regionale maktsentra. Det vil si, de økonomiske og demografiske trendene peker i retning av en slik utvikling. I en streng

sikkerhetspolitisk forstand forblir verden likevel unipolar så lenge ingen enkeltstater eller gruppe av stater er i stand til å utfordre USA militært. Konsekvensene av en relativ svekkelse av USAs posisjon vil dermed kunne bli mindre dramatiske for USA selv, i hvert fall på kortere sikt, enn for de stater som til nå har nytt godt av amerikanske sikkerhetsgarantier.

Ut ifra realistisk logikk, vil et multipolart system være mindre stabilt enn andre systemer.

Sannsynligheten for krig vil dermed øke i tiden fremover.⁸⁸ Dagens Europa står likevel ikke overfor noen umiddelbare eksterne eller interne trusler, en erkjennelse som ligger bak den gradvise amerikanske tilbaketrekning fra Europa. ‖Europa‖ vil utvilsomt fortsette å være (en av) USAs viktigste alliansepartner(e), men oppmerksomheten vil dreies mot mer presserende utfordringer i andre deler av verden. Da kan også den felles identitet og deling av interesser som har understøttet et transatlantisk tett koblet sikkerhetsfellesskap i tiår naturligvis svekkes.⁸⁹ Krigen i Irak i 2003 skapte den største interne krisen i Nato siden Suez-krisen i 1956. Interne uenigheter rundt operasjonen i Afghanistan og strid om Natos fremtid har preget alliansen siden.⁹⁰ Lignende debatter kan det bli mer av i fremtiden, ettersom USA vil stille krav til solidaritet og handling i møtet med – fra det trygge Europas ståsted – mindre presserende utfordringer ‖der ute‖. Det politiske konfliktnivået kan bli høyere, samtidig som den opplevde følelsen av fellesskap svekkes.

Samtidig kan det sås tvil om ‖Europa‖ som en enhetlig alliansepartner. Dette kan igjen føre til at debatten rundt USAs – og de andre medlemsstatenes – evne og vilje til å ivareta

sikkerhetsgarantien i Nato tiltar i årene fremover. Dette kan skape større usikkerhet om selve logikken bak Forsvarets evne til å håndtere et strategisk overfall, ‖frem til allierte forsterkninger kommer‖.

De økonomiske utfordringene USA står overfor vil forsterke denne trenden, ettersom USA vil tvinges til radikale omprioriteringer for å redusere utenlandsgjelden og det statlige budsjett-underskuddet. Lignende utfordringer vil gjøre seg gjeldende blant europeiske alliansepartnere, med reduserte forsvarsbevilgninger som resultat.

87 Elizabeth Dickinson, ―New Order: How the 'Multipolar World' Came to Be‖, Foreign Policy, november/desember (2009).

88 Se for eksempel Asle Toje, The European Union as a Small Power – after the Post Cold War (London:

Palgrave Macmillan, 2010).

89 Se for eksempel Zaki Laïdi, Le Monde Selon Obama (Paris: Stock, 2010).

90 Bjørn Olav Knutsen, ‖Stabiliseringsoperasjoner: mot et lagdelt Nato‖ i Utfordringer og strategi i freds- og stabiliseringsoperasjoner, red. Tore Nyhamar (Oslo: Abstrakt forlag, 2010).

FFI-rapport 2011/01667 35

Over tid kan dette gradvis endre de sikkerhetspolitiske forutsetningene som de seks scenario-klassene hviler på, uten at det nødvendigvis bør eller vil føre til at planverket endres på kort sikt.

Den utviklingen som skisseres ovenfor må uansett sees i sammenheng med den gradvise nedtoningen av det russiske fiendebildet etter den kalde krigen. Usikkerheten om Russland kan komme til å utgjøre en potensiell trussel mot norsk territoriell integritet i fremtiden, er en avgjørende forutsetning for å opprettholde scenarioklassen strategisk overfall som utgangspunkt for de mest alvorlige utfordringene Forsvaret skal kunne takle.⁹¹ Denne forutsetningen står fremdeles fast. Til tross for at Russland etter Sovjetunionens fall har tatt betydelige steg mot et demokratisk politisk system og etablering av et fritt marked, har landet ikke fullt ut tatt steget over i det vestlige sikkerhetsfellesskapet. Krigen med Georgia høsten 2008 viste at Russland fremdeles anser krig å være et akseptabelt virkemiddel for å løse politiske konflikter i landets nærområder.⁹²

Samtidig har forholdet mellom Russland og Norge blitt stadig bedre. Etter 40 år med forhandlinger, kom man til enighet om en delelinjeavtale i Barentshavet i 2010. I tillegg har Russland etter hvert vendt oppmerksomheten mot sikkerhetspolitiske utfordringer i øst og i sør, etter en periode med økt militær aktivitet i nordområdene. Videre er det er grunn til å stille spørsmål ved realismen i den varslede moderniseringen av det russiske forsvaret i tiden fremover, spesielt hvis man tar høyde for de enorme økonomiske og demografiske utfordringene som landet står overfor.

Selv om militær maktbruk mellom Russland og Norge må anses å være ‖systemisk‖ mulig så lenge ikke Russland tar det endelige steget over i det vestlige sikkerhetsfellesskapet, har likevel utviklingen i det bilaterale forholdet mellom Russland og Norge beveget seg i retning av et tettere koblet sikkerhetsfellesskap (fravær av krig, men også en viss grad av interessefellesskap).⁹³ Dette forholdet påvirkes av hvordan Nato forholder seg til Russland, noe som for eksempel kom til uttrykk gjennom den norske interessekonflikten som oppsto i kjølvannet av Georgia-krigen i 2008. Som følge av landenes kollektive avgjørelse om å bryte kontakten i

Nato-Russlandsrådet, ble også Norge nødt til å begrense bilateral militær kontakt med Russland i en periode. Den tradisjonelle norske balansegangen mellom alliansesolidaritet i Nato og

engasjementspolitikk overfor Russland vil bli vanskeligere dersom Russland beveger seg i en retning preget av konfrontasjon i sør og øst samtidig med gjensidig tillitskapning i nord. Hvordan Nato, og/eller EU for den saks skyld, evner å integrere Russland militært, politisk og økonomisk forblir derfor det sentrale usikkerhetsmoment både for det bilaterale forholdet mellom Norge og Russland og det mer åpne spørsmålet om hvilken retning Russland vil ta.⁹⁴

91 Johansen, Scenarioklasser i Forsvarsstudie 2007, s. 26.

92 Se Tor Bukkvoll et al., Krigen i Georgia: Konsekvenser for Norge? FFI-rapport 2009/00268, 2009.

93 Kristian Åtland, Russlands forhold til Nato og EU – på vei mot et sikkerhetsfellesskap? FFI-rapport 2003/00369, 2003.

94 For en god analyse av mulige fremtidsscenarioer for Russland, se Kristian Åtland et al., Hvor går Russland? Fem scenarioer om Russland og norsk sikkerhet i 2030 (Oslo: Abstrakt forlag, 2005).

36 FFI-rapport 2011/01667

Men dersom den positive utviklingen i det bilaterale forholdet skulle fortsette, vil det føre til mer debatt rundt spørsmålet om en russisk trussel mot norsk territorium – selv i form av et begrenset angrep – i det hele tatt er sannsynlig, og om det er fornuftig å dimensjonere kapasiteter, strukturer og planverk etter disse scenarioene, som blant enkelte oppfattes som en videreføring av de gamle kald krig-scenarioene inn i dagens planverk. Denne skepsisen, om den skulle øke, vil i seg selv utgjøre en sentral utfordring for forsvarsplanleggere. Det vil på den ene siden kunne sås tvil om Natos evne og vilje til å forsvare norske interesser om disse skulle trues. På den andre siden vil det kunne sås tvil om våre interesser i realiteten er truet av Russland på lang sikt. Resultatet vil i så fall bli mer uro rundt de prioriteringer som gjøres innenfor stadig trangere økonomiske rammer.

Nå skal det sies at det ennå er langt igjen før Russland blir et nytt Tyskland i betydningen gammel og mektig fiende, nå nær venn og alliert. Utviklingen kan også gå i motsatt retning, slik det for eksempel skisseres i Global Trends 2025-scenarioet A World without the West.⁹⁵ Her beskrives en situasjon hvor fremvoksende stormakter med Kina i spissen påtar seg en sterkere rolle i områder som påvirker deres vitale interesser direkte, utfordrer institusjoner som Nato og EU og tilbyr et alternativ for stater som Russland.⁹⁶ Forutsetningene for dette scenarioet er: svak økonomisk vekst som fører til vestlig proteksjonisme for å demme opp for utviklende stater med høyere vekst, særlig i sentral Asia; sammenfallende samfunnsmodeller i Kina og Russland som bidrar til å understøtte en sterk men sårbar koalisjon mellom dem⁹⁷; og sammenfallende strategiske interesser knyttet til energitilgang og interessesfærer som gjør at en organisasjon som Shanghai Cooperation Organization (SCO) øker sin innflytelse i Sentral Asia (både Kinas og Russlands strategiske bakgård), men også i andre regioner, og dermed utfordrer Natos posisjon som den sterkeste alliansen i verden.

Også i andre globale scenarioer advares det mot konsekvensene av tendenser mot vestlig isolasjon. I Nato Multiple Futures Project-scenarioet Deceptive Stability beskrives en situasjon hvor økende problemer knyttet til demografiske endringer og ressursfordeling i utviklende stater, i kombinasjon med stadig mer anstrengt økonomi i vestlige stater, fører til at Vesten isolerer seg.⁹⁸ Resultatet er begrenset evne til internasjonal krisehåndtering, ettersom vestlige stater blir mer opptatt av intern stabilitet og søker å unngå konsekvensene av andres problemer snarere enn aktivt forsøke å løse dem. Stabiliteten som oppnås er, som det antydes, høyst usikker.

95 US Government, Global Trends 2025: A Transformed World, s. 37.

96 Dette er, som det påpekes, ikke den eneste retningen utviklingen kan ta: Historisk sett har fremveksten av nye stormakter, som Japan og Tyskland mot slutten av 1800- og begynnelsen av 1900-tallet, ført til krig.

Andre kilder påpeker også at knappe ressurser kan bli en sentral kilde til konflikt i fremtiden (se kapittel 3.7). Dette er også situasjonen som beskrives i scenarioet BRICs Bust-Up. Ibid., s. 76.

97 Det diskuteres om det såkalte ‖Beijing consensus‖ vil fremstå som et mer fristende alternativ for mange fremvoksende stater enn det tradisjonelle ‖Washington-consesus‖. Se for eksempel Halper, The Beijing Consensus: How China's Authoritarian Model Will Dominate the 21st Century

98 Nato ACT, Multiple Futures Project - Navigating Towards 2030 – Findings and Recommendations (Norfolk VA: Nato Allied Command Transformation, 2009), s. 20.

FFI-rapport 2011/01667 37

Den underliggende antagelsen i dette scenarioet er at det ikke vil være mulig for noen stater å isolere seg fra trusler som i større og større grad går på tvers av landegrenser og regioner.

Resultatet er et stadig mer komplisert trusselbilde og økt usikkerhet rundt hvem fienden er. Heri ligger nettopp mange av årsakene til den usikkerheten som råder rundt Forsvarets fremtid. At Norge i dag står overfor et komplekst trusselbilde bestående av internasjonal terrorisme, organisert kriminalitet, ukontrollert migrasjon etc., har ikke den samme mobiliserende eller konsoliderende effekt som det å stå overfor en nærværende og konkret fiende.⁹⁹ Dette byr på interne utfordringer mot å opprettholde Forsvaret på et nivå som kan møte truslene på en adekvat måte.

Men dersom utviklingen mot en mer globalisert verden fortsetter (se kapittel 3.1), vil den strategiske koblingen mellom norske sikkerhetsinteresser og utenlandsoperasjoner kunne bli tydeligere. Med mer vekt på Europas nærområder i Natos nye strategiske konsept følger også et klarere ansvar for å opprettholde orden i Europas umiddelbare nabolag.¹⁰⁰ Operasjonen i Libya kan være et første steg mot en tyngre militær tilstedeværelse av Nato-land i Nord-Afrika og Midtøsten. Her er den strategiske koblingen mellom selve operasjonen og de sikkerhetspolitiske konsekvensene for Europa mer åpenbar enn det som har vært tilfellet i Afghanistan.

I forlengelsen av dette vil trender i retning av flere naturkatastrofer, terroranslag, organisert kriminalitet, opptøyer etc, kunne føre til et behov for norske styrker på andre europeiske staters jord. Én mulighet er militær støtte for å styrke Europas yttergrenser mot ukontrollert immigrasjon.

I EU foreligger det i dag en solidaritetsklausul, hvor medlemsstatene forplikter seg til gjensidig hjelp og støtte (inkludert militære kapasiteter) i tilfelle terrorangrep, natur- eller menneskeskapte katastrofer (Lisboa-traktaten, art. 222). En lignende avtale ble nylig inngått mellom de nordiske landene.¹⁰¹ Selv om avtalene til nå fortrinnsvis har hatt en viktig symbolverdi, åpner EUs solidaritetsklausul for at militære styrker om nødvendig skal – og må – kunne operere innenfor andre europeiske staters territorium for å takle felles sikkerhetsutfordringer. Et konkret eksempel er EU Frontex og RABIT (Rapid Border Intervention Team)-operasjonen på grensen mellom Hellas og Tyrkia, hvor målet er å få kontroll med ulovlig migrasjon inn i Schengen-området.¹⁰² Operasjonen kom i stand etter anmodning fra greske myndigheter som ikke så seg i stand til å ivareta sine forpliktelser innenfor Schengen-avtalen. Noe forenklet betyr dette at behovet for territorialforsvar – eller kanskje rettere sagt grensekontroll – ikke er dødt, men har flyttet et nivå opp. Her har Norge et spesielt ansvar som bevokter av Schengen-grensen. Det er likevel ikke gitt at behovet for norske ressurser på dette feltet er sterkest her hjemme. Lignende grenseoperasjoner

99 Michael Campbell skriver godt om hvordan en klar forståelse av ‖de andre‖ er nødvendig for å definere et klart ‖selv‖ som må beskyttes. David Campbell, Writing Security: United States Foreign Policy and the Politics of Identity (Minneapolis: University of Minnesota Press, 1992).

100 Nato, Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organisation.

101 Bygger på et forslag fra Thorvald Stoltenberg, beskrevet i Nordisk samarbeid om utenriks- og sikkerhetspolitikk (Rapport overlevert til de nordiske utenriksministere på ekstraordinært nordisk utenriksministermøte, Oslo, 9. februar, 2009).

102 EUs External Borders Agency (Frontex) ble opprettet i 2005 og har hovedkvarter i Warszawa. Byrået har ansvar for å koordinere samarbeid mellom medlemsstatene om grensekontroll (inkludert felles operasjoner).

38 FFI-rapport 2011/01667

som den i Hellas, i tillegg til andre typer solidaritetsoperasjoner, vil kunne bli aktuelle for å takle andre grenseoverskridende trusler i fremtiden. Tendensene mot mer ekstremvær (kapittel 3.5) vil ikke bare aktualisere militære fredstidsoppgaver (scenarioklasse 6) her hjemme, men også kunne utløse solidaritetsoperasjoner i andre land.

Nå skal det likevel påpekes at den historiske koblingen mellom militæret og staten er så sterk at det neppe vil bli noen omfattende utveksling av militære styrker de europeiske statene imellom med det første. Foreløpig er også de nasjonale barrierene mot en omfattende militær

rollefordeling for høye til at det kan forventes stor fremgang på dette området på ennå en god stund (se kapittel 3.3). Likevel gir stadige konflikter langs Europas yttergrenser konsekvenser for hele regionen (jf. ansamlingen av flyktninger på den italienske øya Lampedusa som følge av pågående konflikter i Nord-Afrika). Til tross for det som ofte beskrives som intervensjonstrøtthet blant vestlige stater, peker derfor mange trender mot et økende behov for innsats ute for å

beskytte interesser hjemme.

In document 11-01667 (sider 32-38)