A Carga Tributária Bruta (CTB) é um indicador que expressa a relação entre o volume de recursos que o Estado extrai da sociedade — sob a forma de impostos, taxas e contribuições para financiar as atividades que se encontram sob sua responsabilidade —, e o Produto Interno Bruto (PIB). Os principais componentes da CTB brasileira são os impostos, taxas e contribuições de melhoria, conforme preconiza a CF de 1988 (art.145), além das contribuições sociais.
As contribuições sociais, que muitas das vezes confundem com os impostos devidos a sua natureza, é um fenômeno típico do século XX, já que havia a necessidade de modificar o capitalismo devido a grande crise que sofreu no início da década de 1930. Com isso, houve uma ampliação dos benefícios sociais e o esquema de financiamento utilizado pela maioria
dos países europeus foi a de contribuições por meio de receitas sobre as folhas de salários dos empregadores (que por sua vez, a parte dos empregadores, em geral, é repassada aos preços dos produtos, constituindo-se, assim, em um tributo indireto).
Com a CF de 1988, foi estabelecido que as contribuições sociais seriam utilizadas exclusivamente para o financiamento da seguridade social (saúde, previdência e assistência social). Contudo, em 1993, houve a criação do Fundo Social de Emergência (FSE), sendo substituído por Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e no início dessa década passou a ser chamar Desvinculação de Recursos da União (DRU). Com a DRU, o governo pode desvincular até 20% das contribuições sociais exclusivas (excetuando as contribuições previdenciárias) do orçamento da seguridade social transformando-as em recursos fiscais para composição, em geral, do superávit primário destinado ao pagamento de juros da dívida. Segundo Salvador (2010, p. 321), “a DRU é a alquimia que transforma recursos que pertencem à seguridade social em receitas do orçamento fiscal”.
Atualmente, as contribuições sociais mais utilizadas para os gastos sociais são a Contribuição ao Financiamento Social (COFINS) e a Contribuição Social sobre o Lucro (CSSL), as contribuições sobre a Folha Pagamento, a contribuição social para o Programa de Incentivo à Formação do Programa do Trabalhador – público e privado (PIS/PASEP). No período de 1994 a 2007 também vigorou a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF).
Existem também as contribuições de melhoria que é decorrente de obras públicas, que pode estar sujeita ao custo da obra e a valorização de cada imóvel resultante da obra pública. As taxas que deverão ser cobradas caso haja a prestação de alguma espécie de serviço público ou do exercício de algumas atividades regulares inscritas no poder de polícia da administração pública, como, por exemplo, as taxas cobradas para a utilização de iluminação pública, coleta de lixo entre outros. Já o imposto é uma contribuição compulsória cobrada pelo Estado à sociedade para financiar suas atividades. Os impostos podem ser progressivo, regressivo ou proporcional e direto ou indireto (OLIVEIRA, 2009).
Mas, o importante para compreender sobre quem recai o ônus do financiamento tributário do Estado é a verificação se o tributo contribui para a redistribuição de renda sobre os membros da sociedade. Nesse sentido, é importante verificar alguns conceitos. De acordo com a teoria das finanças públicas, os tributos (impostos, contribuições e taxas) podem ser progressivos, regressivos ou proporcionais, em função de sua incidência sobre a renda dos contribuintes. Um tributo pode ser considerado progressivo quando mantém uma relação direta com o nível de renda do contribuinte, no qual o tributo aumenta proporcionalmente
mais à medida que aumenta a renda do contribuinte, arcando com o maior ônus da tributação àqueles que possuem uma maior renda. O tributo pode ser regressivo quando ocorre o contrário, ou seja, mantém uma relação inversa ao nível de renda do contribuinte, com isso os contribuintes de menor poder aquisitivo serão penalizados, pois a carga tributária será mais elevada que daqueles com maior poder aquisitivo. Por fim tributo proporcional não promove alterações na estrutura da distribuição de renda, uma vez que se aplica a mesma alíquota de imposto, independente da renda do contribuinte (OLIVEIRA, 2009).
Segundo Boschetti e Salvador (2006), para melhor compreender a regressividade e a progressividade de um tributo é necessário que se avalie suas bases de incidência econômicas - renda, propriedade, produção, circulação e o consumo de bens e serviços. De acordo com essas bases de incidência econômica é possível classificar os tributos em diretos e indiretos.
Os tributos diretos, em geral, incidem sobre a renda e o patrimônio, já que não são passíveis de transferência a terceiros, portanto, do ponto de vista da justiça social são mais adequados, pois serão tributos progressivos, onerando mais os contribuintes com maior poder aquisitivo. Esses impostos no Brasil são: o Imposto de Renda (IR) e o imposto sobre patrimônio como é o caso do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), Imposto sobre Propriedade Imobiliária Urbana (IPTU) entre outros. Segundo Dain (2001, p. 127), “a baixa participação da tributação sobre a renda exprime uma preferência da União por tributos que sejam de mais fácil arrecadação, como os que utilizam o faturamento como base impositiva”. Além de não onerar os mais ricos na sociedade.
Já os tributos indiretos incidem sobre a produção, circulação e consumo de bens e serviços, já que são passíveis de transferência para terceiros, nos quais arcam com seus ônus por meio dos preços dos bens ou serviços adquiridos. Os tributos indiretos são regressivos. Segundo Oliveira (2009, p. 91), isso pode ser denominado de fetiche do imposto, já que:
[...] por um lado, o responsável pelo seu recolhimento – o vendedor – nutre a ilusão de que recai, sobre seus ombros, o seu ônus, quando se sabe que este, ao integrar a sua estrutura de custos, termina sendo, via de regra, repassado para os preços e utilizado, enquanto não recolhido, como fonte de financiamento de seu capital de giro a custo zero; por outro, o consumidor – o contribuinte de fato -, especialmente quando o imposto não é destacado do preço da mercadoria, tende a não perceber a contribuição tributária envolvida no ato da compra – para não dizer sobre o seu montante -, inibindo o reforço da consciência que poderia resultar deste processo sobre vínculos existentes entre impostos, cidadania e Estado.
Os tributos indiretos oneraram os mais pobres já que tanto eles, como os mais ricos irão pagar a mesma porcentagem de imposto, porém, esse montante será proporcionalmente mais significativo em relação às rendas mais baixa. Em 2012, a CTB bateu o recorde e foi
35,26% do PIB, somando um total de R$ 1,54 trilhão (RFB, 2012). Entretanto, não é o valor da carga tributária em si que conta, mas sobre quem recai o ônus desse financiamento.
Ao analisar a tabela 6, é possível perceber que a maior incidência dos recursos arrecadados veio de impostos indiretos (17,83% do PIB), que incidem sobre os bens e serviços, e que ao repassar para os preços do consumo onera aqueles com uma menor renda e outra grande parcela recai sobre a folha de salários (9,51% do PIB), que são contribuições sociais, que indiretamente, podem ser repassadas para o preço final do bem ou do serviço adquirido. Logo, pode inferir que deste R$1,5 trilhão, mais da metade, veio de uma tributação indireta. Os tributos diretos corresponderam a quase 8% do PIB, contando os impostos de renda (6,4%) e os impostos sobre o patrimônio (1,38%). Chama atenção à irrisória participação do imposto sobre patrimônio, principalmente, se leva em consideração o fato de que vivemos em um país onde há uma grande concentração de terras. Isso denota a regressividade que é constituído o fundo público brasileiro.
R$ % PIB Renda 280.959 6,40% Folha de Salários 417.769 9,51% Propriedade 60.628 1,38% Bens e Serviços 783.050 17,83% Transações Financeiras 30.737 0,70% Outros 1.450 0,03% TOTAL 1.574.593 35,85%
Fonte: RFB (2012). Elaboração própria
Tabela 6 - Carga tributária brasileira e base de incidência em 2012, em R$ milhões
INCIDÊNCIA 2012
De acordo com Salvador (2010) é importante entender a correlação de forças para a composição do fundo público brasileiro, já que a partir do momento que o Estado tem a definição do montante do recurso que este possuirá para cumprir as suas obrigações terá a definição de quem irá arcar com esse ônus e como será feita a distribuição desse ônus na sociedade. A maioria dos impostos coletados no Brasil é de origem de uma tributação indireta, recaindo consideravelmente sobre a população de baixa renda.
Por fim, na tabela 7, pode perceber a participação dos tributos diretos e indiretos na renda das famílias. Observa que quanto mais pobre é a família, ou seja, menor o seu décimo de renda, maior é a participação dos tributos indiretos. A primeira faixa de renda é onerada 28 vezes por meio de uma tributação indireta, sendo que a faixa mais rica, 10 vezes. No lado da tributação direta, a situação se inverte, os mais ricos, são mais tributados, entretanto, ao analisar o total de tributos, é possível perceber que o peso da carga tributária no Brasil recai naquelas famílias de menor poder aquisitivo.
1º 28 4 32 2º 22 4 26 3º 19 4 23 4º 18 5 23 5º 17 5 22 6º 16 5 21 7º 15 6 21 10º 10 11 21 Total 13 8 21 Fonte: IPEA, 2011 8º 15 7 22
Tabela 7 - Participação dos tributos diretos e indiretos na renda total das famílias no Brasil (2008-2009)
Décimos de renda disponível Tributação indireta Tributação Direta Total de tributos
4.2 Financiamento tributário da política de assistência social: os mais pobres pagam a