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A respeito do sistema de crenças, Weible (2008) destaca que o sistema de crenças sofre influência de evidências empíricas que podem confirmar ou não os elementos que compõem os aspectos instrumentais (secondary aspects), o núcleo político (policy core) ou até o núcleo duro (deep core). O somatório de evidências contrárias a uma crença estabelecida pode ser responsável por seus questionamentos, pela revisão e, ainda, pela modificação ou substituição. Nesses casos, a informação técnica, advinda de análises técnicas e de pesquisas científicas, que reforçam ou desafiam as crenças existentes, podem ter papel importante no processo de mudança institucional, reforçando ou criando obstáculos as mudanças.

Sabatier e Jenkins-Smith (1993) propõem um sistema de crenças organizado em uma hierarquia de três níveis, que são dispostos levando-se em conta o grau decrescente de resistência a mudanças, conforme mostra a figura abaixo:

Figura 03: Estrutura do sistema de crenças das coalizões

Fonte: Araújo (2007), adaptado de Sabatier e Jenkins-Smith (1993, p. 221).

De acordo com a figura 03, observa-se que no núcleo duro estão os axiomas normativos e ontológicos fundamentais. São exemplos de crenças integrantes do núcleo duro: as concepções sobre a natureza humana e os valores fundamentais como liberdade, segurança, poder, conhecimento, saúde, amor, beleza e outros, além dos critérios básicos de justiça distributiva, a identidade sociocultural, a proteção ao meio-ambiente etc. (SABATIER E JENKINS-SMITH, 1993, p. 252). Segundo Bonafont (2004), essas crenças não estão circunscritas ao campo de policies a que se refere o subsistema e as mudanças nesse nível do sistema de crenças correspondem a uma conversão religiosa, tal a sua dificuldade.

No segundo nível está o núcleo político, que se relaciona com as posições mais importantes sobre a política pública e com as estratégias básicas para se atingirem os valores

do núcleo duro no subsistema. Há alguns preceitos normativos essenciais do segundo nível, são eles: a orientação sobre prioridades valorativas básicas; a identificação de grupos sociais ou outras entidades, cujo bem-estar é objeto de maior consideração; e os preceitos com componente empírico substancial, como os que se referem às causas básicas do problema, à distribuição adequada de autoridade entre o governo e o mercado e entre os diferentes níveis de governo, às prioridades entre os diferentes instrumentos de política pública, às preferências políticas de destaque. (SABATIER E JENKINS-SMITH, 1993, p. 253).

Por fim, a figura apresenta os aspectos instrumentais (secondary aspects ), nos quais, segundo os autores, estão a maior parte das preferências concretas em termos da policy em questão. São exemplos: as preferências políticas de menor destaque; as crenças de menor amplitude referentes à seriedade de aspectos específicos do problema em locais específicos ou à importância relativa de fatores causais em diferentes momentos e locais; as decisões sobre alocação de recursos orçamentários; a interpretação de normas; e as informações sobre o desempenho de programas ou instituições específicas. As mudanças nesse nível são relativamente simples e é nele que está a maior parte do policymaking administrativo e mesmo legislativo. (ARAÚJO, 2013).

Para conceber que as políticas públicas e o sistema de crenças políticas podem ser conceituados de maneira similar, o ACF utilizou-se dos trabalhos de Pressman e Wildavsky (1973) e Majone (1980), para os quais o sistema de crenças orienta: os membros de uma coalizão a respeito dos problemas e seu nível de importância; as causas que precisam ser analisadas mais atentamente; e as instituições mais importantes para a atuação das coalizões, buscando interferir no comportamento dessas instituições para atingir seus objetivos.

Nesse sentido, Bueno (2008) afirma que o ACF utiliza o sistema de crenças antes do sistema de interesses porque o primeiro se apresenta mais inclusivo e verificável que o segundo a partir do momento que incorporam o auto interesse e os interesses organizacionais. Para o autor (op.cit., p.29), ―o ACF valoriza o papel da ideologia ao assumir que o compartilhamento de crenças é a principal força de união dos atores‖.

Desse modo, ele diz que o número pequeno de coalizões em um subsistema (de duas a quatro) é explicado pela dificuldade em formá-las e mantê-las. Para ampliar o número de atores, as coalizões buscam categorizar os atores entre ativos e potenciais, que poderão envolver-se na questão, a depender das informações e estímulos recebidos. Devido à complexidade das sociedades modernas, à expansão das funções governamentais e à natureza técnica de muitos dos problemas relativos às políticas públicas, as coalizões tendem a se especializar para serem mais competitivas.

Vale ressaltar que o ACF segue um princípio do modelo institucional: as regras criam uma autorização para determinadas ações, mas difere das teorias institucionais por compreender que as regras são formadas a partir da competição entre coalizões, sendo os membros institucionais provedores de recursos para elas.

Sendo assim, as coalizões buscam transformar suas crenças em ações governamentais, o que irá depender da disponibilidade dos seus recursos, do número de integrantes, do nível de conhecimento e informação que estes possuam, bem como de sua autoridade legal.

Para compreender a estrutura do sistema de crenças propostos pelo ACF, segue abaixo um quadro explicativo com as principais características de cada um dos componentes do sistema de crenças.

Quadro 01: Estrutura do Sistema de Crenças.

Núcleo Profundo Núcleo Político _Secundários Aspectos

Características

Normas fundamentais e

axiomas ontológicos; Posições políticas fundamentais relacionadas às estratégias básicas para alcançar o núcleo de valores dentro do subsistema; Decisões instrumentais e pesquisa de infor- mações necessárias à implementação do núcleo político; Alcance Transversalmente todosos subsistemas

políticos;

Específico ao subsistema; Geralmente apenas parte do subsistema; Susceptibilidade à Mudança Muito difícil; semelhante a uma convenção religiosa;

Difícil, mas pode ocorrer se a experiência revelar sérias anomalias;

Moderadamente fácil; este é o tópico mais administrativo e de formulação política. Componentes Ilustrativos 1. A natureza humana: i. Maldade inerente vs. resgate social

ii. Parte da natureza vs. domínio sobre a natureza;

iii.Egoístas vs. contra- tantes;

1. Relativa prioridade dos vários valores básicos: liberdade, segurança, poder, conhecimento, saúde, amor, beleza, etc. 2. Critério básico de distribuição de justiça: O bem-estar de quem conta? Peso relativo do eu, grupos primários,

Preceito Normativo Fundamental: 1. Orientação sobre o valor básico das prioridades;

2. Identificação de grupos ou outras entidades cujo bem-estar é uma grande preocupação. Preceito com o Componente Substancial Empírico;

3. Especialmente a seriedade do problema;

4. Causas básicas do problema; 5. Adequada distribuição da autoridade entre governo e mercado;

6. Adequada distribuição da autoridade entre os níveis de governo; 1. Seriedade com aspectos do problema em locais específicos; 2. Importância das várias articulações em diferentes lugares e ao longo do tempo;

3. Decisões são mais relacionadas às normas adminis- trativas; alocação orçamentária, dispo- sição de casos, interpretação legal, e revisão da lei; 4. Informação acerca da per-

todas as pessoas, futuras gerações, seres não humanos, etc.

7. Instrumentos políticos prioritariamente acordados (ex.: Regulação, seguridade, educação, pagamentos diretos, taxa de créditos);

8. Método de financiamento; 9. Habilidade da sociedade para solucionar o problema (ex.

Resultado nulo de uma

competição vs. potencial para acomodação mútua; otimismo tecnológico vs. pessimismo); 10. Participação popular vs. especialistas vs. técnicos (servidores). formance de pro- gramas específicos ou instituições.

Fonte: Adaptado de Sabatier e Jenkins-Smith (1993; 1999) e Sabatier (1988).

Segundo retrata o quadro, o processo de mudança no sistema de crenças de uma determinada coalizão, entretanto, é gradual, pois os aspectos instrumentais das crenças de uma coalizão são mais sujeitos a mudanças e, consequentemente, a reagirem a novas evidências empíricas. Já o núcleo duro, que retrata o conjunto de crenças e compromissos ontológicos e epistemológicos, é menos suscetível a mudanças e a influência do processo de aprendizagem orientado, bem como à ação da função esclarecedora (enlightenment function) dos estudos técnicos e da evidência científica.

O ACF destaca as crenças, valores e informações no funcionamento dos subsistemas e na composição das coalizões. Torna-se, desse modo, um desafio para o analista de políticas públicas identificar como os aspectos componentes da estrutura do sistema de crenças (núcleo duro, núcleo político e aspectos secundários), além das informações técnicas, as quais serão apresentadas na próxima seção, que se convertem em ações práticas que possam interferir no processo de formulação de políticas públicas.

2.4 O APRENDIZADO ORIENTADO A POLÍTICAS PÚBLICAS (POLICY-ORIENTED