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A palavra práxis é comumente utilizada como sinônimo ou equivalente ao termo “prático”. Todavia, se recorrermos à acepção marxista de práxis, observaremos que “práxis” e “prática” são conceitos diferentes. No sentido que lhe atribui o marxismo, práxis diz respeito à “atividade livre, universal, criativa e autocriativa, por meio da qual o homem cria (faz, produz) e transforma (conforma) seu mundo humano e histórico a si mesmo” (BOTTOMORE, 1997, p. 198).

Por sua vez, o conceito de prática se refere a uma dimensão da práxis: a atividade de caráter utilitário-pragmático, vinculadas às necessidades imediatas. Nesse sentido, em nossa vida cotidiana, tomamos as atividades práticas como dadas em si mesmas, sem questionarmos para além das formas como aparecem, aquilo que constitui sua essência.

Compreendida então como atividade social transformadora, Vazquez (1977, p. 185), afirma que “toda práxis é atividade, mas nem toda atividade é práxis”. Nesse sentido, a práxis é uma atividade conscientemente orientada, o que implica não apenas as dimensões objetivas, mas também subjetivas da atividade. Dizendo de outro modo, a práxis não é apenas atividade social transformadora, no sentido da transformação da natureza, da criação de objetos, de instrumentos, de tecnologias; é atividade transformadora também com relação ao próprio homem que, na mesma medida em que atua sob a natureza, transformando-a, produz e transforma a si mesmo. Das afirmações, acima depreendemos que práxis, compreendida como prática social transformadora, não se reduz ao mero praticismo, tampouco à pura teorização. Nessa compreensão, a relação teoria e prática são indissociáveis.

A compreensão da realidade, sustentada na reflexão teórica, é condição para a prática transformadora, ou seja, a práxis. A atividade transformadora é, então, atividade informada teoricamente. Nesse sentido, colocam-se em questão posições rotineiramente afirmadas em nível de senso comum, da refutação da teoria e da centralidade da prática, ou seja, de contraposição teoria-prática.

Para além da filosofia da práxis, a perspectiva apontada com o surgimento dos instrumentos regulatórios gerados em um momento histórico importante como o ocorrido após os anos da ditadura militar brasileira, principalmente, os artigos da Constituição Brasileira de 1988, os Planos Diretores Urbanos, o Estatuto da Cidade, o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, criaram na primeira metade dos anos 2000 (principalmente após a criação do Ministério das Cidades) um ambiente de extrema expectativa sobre o desenrolar da política habitacional brasileira,

A tentativa de instituição de uma nova práxis não é recente. A trajetória da luta pela Reforma Urbana teve início ainda na década de 1960, numa época em que os segmentos progressistas da sociedade brasileira demandavam reformas estruturais na questão fundiária. O ideário surgido no Seminário de Habitação e Reforma Urbana, realizado na cidade de Petrópolis em 1963, teve como objetivo comum o diagnóstico e elaboração de soluções para enfrentamento dos problemas urbanos daqueles tempos. Aborda temas como a precariedade da habitação, urbanização predatória, a especulação imobiliária, processos participativos e a desapropriação de áreas para fins de Reforma Urbana, entre outros.

Naquela época, o panorama urbano brasileiro já era outro. Marcadas por um êxodo rural altíssimo entre 1940 e 1991 – quando a população urbana passou de 31,2 para 75% do total nacional – as cidades brasileiras cresceram desprovidas de infraestrutura mínima (BONDUKI, 1998). Ao longo das décadas, o poder público no Brasil não tratou a questão do desenvolvimento urbano de forma prioritária, pois privilegiou os interesses da especulação imobiliária em detrimento dos interesses da população.

O sentido da Reforma Urbana visa a um conjunto de ações, medidas e integração das políticas públicas em que a população tenha acesso universal aos serviços e equipamentos sociais para construir uma “cidade para todos”, de forma democrática e com efetiva participação popular.

A Constituição Federal de 1988, apesar de não atender a todos os anseios é vista como um avanço no sentido de estabelecer, pela primeira vez, uma política pública que trate a questão urbana voltada a atender aos objetivos da Reforma Urbana, em entendimento às

reivindicações do Movimento Nacional da Reforma Urbana. Após a Constituição, organizou- se o Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) com objetivo de articular, em todo o país, as entidades e os movimentos sociais.

Outro elemento importante, após mais de dez anos de reivindicações dos movimentos sociais foi a aprovação da Lei 10.257/01, o Estatuto da Cidade, que regulamentou na Constituição o capítulo da política urbana. Os artigos 182 e 183 da Carta Magna definem suas diretrizes gerais para a promoção da política urbana, voltada para garantir o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade e da cidade. (BRASIL, 1988). O Estatuto da Cidade lançou grandes desafios para sua efetiva implementação. Para Maricato (2010, p. 6) o Estatuto da Cidade tem em seu bojo um enfoque mais holístico por compor com outros instrumentos e normatizações, reunindo aspectos e leis que antes estavam fragmentadas:

[...] não trata apenas da terra urbana. Assumindo um enfoque holístico a lei inclui: diretrizes e preceitos sobre planos e planejamento urbano, sobre gestão urbana e regulação estatal, fiscal e jurídica (em especial sobre as propriedades fundiárias e imobiliárias), regularização da propriedade informal, participação social nos planos, orçamentos, leis complementares e gestão urbana, parcerias público-privadas, entre outros temas. A reunião de leis previamente existentes, de forma fragmentada, com instrumentos e conceitos novos sob o rótulo de Estatuto da Cidade torna mais fácil o reconhecimento da questão urbana. A lei deu unidade nacional ao trato das cidades.

O Estatuto da Cidade regulamenta uma série de instrumentos jurídicos e urbanísticos, reafirmando o papel central do Plano Diretor como eixo principal da regulação urbanística das cidades. Com o objetivo de garantir o pleno desenvolvimento das cidades e a função social da propriedade urbana, permite aos municípios a adoção de instrumentos para a urbanização e a legalização dos assentamentos, o combate à especulação imobiliária, uma distribuição mais justa dos serviços públicos, a recuperação para a coletividade da valorização imobiliária, soluções planejadas e articuladas para os problemas das cidades e a participação da população na formulação e execução das políticas públicas. Em tese, são instrumentos inovadores, mas que ainda necessitam estar inseridos na agenda política e constantemente cobrados em sua efetividade pela sociedade.

A Lei 11.124/05 também teve longa tramitação no Congresso Nacional (13 anos). Dispôs sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), além de ter criado o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e seu Conselho Gestor. Essa Lei foi uma das grandes conquistas dos movimentos sociais, pois partiu de um projeto de lei de iniciativa popular que contou com mais de um milhão de assinaturas.

Na Constituição Federal de 1988 o direito à propriedade foi garantido enquanto direito fundamental (art. 5º, XXII), sendo um direito inviolável e essencial ao ser humano, posto ao lado de outros direitos, como à vida, à liberdade, à segurança, etc. Mas também à propriedade foi atribuído interesse social, pois o art. 5º, XXIII prega que “a propriedade atenderá a sua função social”, portanto, fica condicionada à efetividade de sua função social. (BRASIL, 1988, p. 5).

No que se refere à propriedade urbana, esta vem regulada na Constituição Federal em seu art. 182, que determina ser o Município, através do Plano Diretor, quem estabelece critérios para aplicação da função social da propriedade urbana, ordenando a cidade de forma a garantir o bem-estar dos seus habitantes e seu desenvolvimento.

O Estatuto da Cidade em seu art. 39 dispõe que “A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º. desta Lei.”. (BRASIL, 2001, p.16).

Já o art. 2º. do Estatuto da Cidade estabelece as diretrizes gerais da política urbana a ser adotada pelos municípios brasileiros quando da elaboração do plano diretor, respeitando a “garantia de cidades sustentáveis” (BRASIL, 2001, p.1) entendida como o direito à terra urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações. Assim, pode-se afirmar que a moradia é um direito fundamental que deve ser respeitado e atendido por meio da função social da propriedade.

Para fazer valer este direito – de moradia digna – os municípios têm que, em seu plano diretor, regulamentar os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade de forma a promover habitação consoante o que dispõe o art. 2º. VI sem qualquer discriminação social, condição econômica, raça, cor, sexo ou idade. Para isso, podem os proprietários de imóveis que não estão destinados à moradia serem induzidos a cumprir a função social da propriedade, para não sofrerem sansões que lhes seriam desinteressantes.

Para contribuir com a existência de um meio urbano saudável e para fazer cumprir a função social da propriedade, os habitantes da cidade (proprietários ou não de seus imóveis) têm direito a uma moradia digna, e esta resulta do dever dos “[...] proprietários de solo urbano não utilizado, não edificado ou subutilizado, de compatibilizar o uso de seus imóveis com as necessidades e demanda de moradias nas cidades, em especial, das populações sem moradia digna, que vivem em nossas metrópoles”. (SAULE JUNIOR, 2004, p. 216).

Assim, o Estatuto integrou a política de regularização fundiária com a política de habitação social, que por sua vez disponibilizou aos municípios instrumentos jurídicos e urbanísticos para o combate às ilegalidades urbanas, exigindo o cumprimento da função social da propriedade e garantir às populações, sobretudo de baixa renda, o exercício do direito fundamental à moradia.

A Constituição redefiniu a estrutura administrativa, distribuindo as competências entre os entes federados. Os municípios foram alçados à categoria de ente federado pelo art. 18, inovação esta que foi chamada de “descentralização administrativa”, no que passaram a ter responsabilidades em diversas áreas, como educação, saúde, agricultura e de maneira muito direta nas questões relativas ao urbanismo. Segundo o art. 21, inc. XX da Constituição Federal, compete à União instituir diretrizes para a habitação, e, segundo o art. 23, é competência comum da União, Estados e Municípios a “promoção e implementação de programas para construções de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico” (inc. IX) bem como determina o “combate às causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos” (inc. X). Portanto, todos os programas habitacionais passam a ser desenvolvidos pelos entes federados em conjunto, ou pela adesão a um programa nacional. (BRASIL, 1988, p.10).

No Brasil, anos de pressão dos movimentos sociais colocaram a questão do acesso à terra urbana e a igualdade social na lista de temas das agendas política e de desenvolvimento. Confrontado com as diferenças sociais criadas por uma das sociedades mais desiguais do mundo, a ação política brasileira pós-ditadura procurou conciliar interesses e amenizar a pressão da reivindicação popular pelas reformas estruturais que foram em certa medida causadoras do golpe militar e legitimadoras do sistema que perdurou até 1985. Assim, a atualização da Constituição fez-se necessária com vistas a promover tentativa de reformar – em longo prazo – a dinâmica urbana. Como consequência, as estruturas fundamentais dessa nova ordem jurídico-urbanística foram abrigadas na Constituição Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade8.

8 _{Foram várias décadas de um processo acirrado de embates e de idas e vindas com a confrontação de interesses}

divergentes. Nesse processo merece destaque a construção do Movimento Nacional de Reforma Urbana, que reuniu movimentos sociais (moradia, transporte, saneamento), associações de profissionais (arquitetos, advogados, sanitaristas, assistentes sociais, engenheiros), entidades sindicais, entidades acadêmicas e de pesquisa, ONGs, integrantes da Igreja Católica (egressos do movimento religioso denominado Teologia da Libertação), servidores públicos, além de prefeitos e parlamentares progressistas. Por ocasião do processo de conquista da nova Constituição Brasileira (1987), foi criado o Fórum pela Reforma Urbana com a finalidade de unificar todas as iniciativas dos movimentos urbanos que faziam reivindicações específicas e fragmentadas naquele momento. O Movimento Nacional de Reforma Urbana constituiu uma experiência rara de movimento

Entre os desafios encarados pelos governos após o advento da Lei está o de trabalhar para reverter uma característica marcante das suas cidades e comum em outras tantas cidades do mundo: a segregação socioespacial. Bairros abastados que dispõem de áreas de lazer, equipamentos urbanos modernos coexistem com imensos bairros periféricos e favelas marcadas pela precariedade ou total ausência de infraestrutura, irregularidade fundiária, riscos de inundações e escorregamentos de encostas, vulnerabilidade das edificações e degradação de áreas de interesse ambiental. (CARVALHO & ROSSBACH, 2010, p.3).

Além disso, ela procura definir como regular a propriedade urbana no sentido de mediar os interesses dos negócios do capital para que não se tornem obstáculos ao direito de participar da cidade de maior parte da população, procurando combater ou diminuir o distanciamento, a desumanidade e a exclusão ambientalmente problemática e extremamente predatória.

Conforme o Estatuto da Cidade, o Plano Diretor deve garantir a todos o direito de morar bem, no sentido de acomodação e bem estar dos moradores que ali residem, ou seja, proporcionar dignidade, O “direito à cidade”. Como se evidencia, tal realidade é bem diferente na maioria das cidades brasileiras. A fim de proteger determinadas áreas das ocupações desordenadas, além de uma função social da terra, o Estatuto da Cidade via Planos Diretores cria as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Essas zonas procuram destinar áreas para atender populações de baixa renda com a construção de moradias populares. Esta regra facilita também a regulamentação e a melhoria de áreas de ocupação precária e loteamentos construídos de forma irregular.

Além da criação das áreas de interesse especial, o estatuto cria outras zonas. São criadas as Zonas Especiais de Interesse Econômico (ZEIE), espaços reservados não para construir casas populares ou conjuntos residenciais, mas fomento a atividades econômicas, como fábricas, estabelecimentos comerciais, etc.

Neste contexto, o Estatuto da Cidade pode também ser interpretado como um conjunto de macrozoneamento econômico e social, que define espaços de autossegregação dentro da malha urbana da cidade. Verifica-se então, uma política claramente contraditória no cerne do sistema: áreas são resevadas para aplicação social, que são necessariamente causa e fim de um

social que reuniu diferentes setores em torno de alguns pontos prioritários da política urbana que ganharam unanimidade. Esses pontos foram organizados em uma agenda que constituiu uma proposta de Emenda Constitucional de Iniciativa Popular, subscrita por 131 mil eleitores, que foi apresentada à Assembleia Nacional Constituinte. Pela primeira vez na história do Brasil, a Constituição Federal passou a contar com um capítulo dedicado ao tema das cidades e incorporar a função social da cidade e a função social da propriedade (CARVALHO & ROSSBACH, 2010, p.16).

sistema de produção concentrador e excludente; espaços que servem para aprofundar tais mazelas por serem espaços com grande interesse econômico, mas ainda assim, considerados como sensível avanço em relação ao existente até então.

O Estatuto da Cidade visa fomentar a criação e a implementação dos Planos Diretores Participativos para as cidades brasileiras, definindo uma série de instrumentos urbanísticos que buscam combater a especulação imobiliária e instituir a regularização fundiária dos imóveis urbanos.

Villaça (2005, p. 17) diz que a ideia de Plano Diretor surgiu no Brasil há sete décadas e segundo ele, não se tem notícia de que uma cidade brasileira sequer tenha uma administração pautada, mesmo que por poucos anos, por um Plano Diretor com um nível de abrangência, intenções e ambições que consigam ultrapassar os objetivos do zoneamento – instrumento anterior, que como veremos, tem limitações em relação implantação. E assim, o Plano Diretor tornou-se mais um dos planos urbanos determinados pela legislação vigente:

Nossa sociedade está encharcada da ideia generalizada de que o Plano Diretor é um poderoso instrumento para a solução de nossos problemas urbanos, na verdade, indispensável, e que em grande parte, se tais problemas persistem é porque nossas cidades não tem conseguido ter e aplicar esse miraculoso Plano Diretor. É impressionante como um instrumento que praticamente nunca existiu na prática, possa ter adquirido tamanho prestígio por parte da elite do país (VILLAÇA, 2005, p.17).

O Estatuto da Cidade por vários teóricos (ROLNIK, 2008; MARICATO, 2011) é definido como uma lei inovadora e audaciosa, pois através dela são criadas ferramentas que possibilitam uma intervenção mais abrangente e efetiva do Poder Público no planejamento e desenvolvimento urbano nas cidades.

Na ótica governamental, pela primeira vez no Brasil a propriedade não é vista sob a ótica individualista e egoísta, mas sob o conceito de função social da propriedade, a visão coletiva e social do uso das propriedades no país. O Estatuto imprime a obrigatoriedade do uso responsável dos espaços, procurando obstruir o fluxo da especulação e da permanência de espaços ociosos.

Para o Estado, o Estatuto da Cidade é um marco no processo de transformação e modernização da administração pública, procurando reinventar a função da propriedade dentro da sociedade. “As repercussões de âmbito social e nos costumes de aplicação democrática são fundamentais para reescrever o planejamento urbano no Brasil”, buscando atender de forma mais eficiente aos anseios da coletividade.

Indubitavelmente a transformação das ações regulatórias por novos instrumentos que priorizam o caráter democrático de construção do espaço urbano resultante das políticas urbanas para a cidade, modifica sensivelmente a leitura histórica e socioespacial do urbano brasileiro – mesmo que a Lei pura e simplesmente não se autofiscalize e se efetive – é o matiz inovador que adquire um significado baseado da participação, solidariedade e reconhecimento da realidade intraurbana nunca antes experimentado na sociedade brasileira.

A conjugação de esforços de maneira inter e multidisciplinar é fundamental para avanços nas missões políticas e sociais contidas nos Planos Diretores Urbanos, principalmente referentes aos temas que ao lado da habitação, necessitam atenção das esferas de poder como transporte, o saneamento básico, o meio ambiente, o patrimônio histórico, o turismo, etc.

A efetividade das ações, principalmente a democratização do acesso à terra, através da regularização fundiária, deve vir expressa no Plano Diretor pela delimitação das ZEIS, áreas ocupadas por população de baixa renda (favelas, áreas à beira de córregos, morros, loteamentos irregulares e clandestinos) que precisam ser urbanizadas e regularizadas, a partir do estabelecimento de normas especiais para cada situação. Inclui também áreas vazias ou mal aproveitadas que podem ser destinadas à habitação de interesse social. Deve também realizar a delimitação de áreas necessárias para garantir o direito à moradia, para a implantação de escolas, postos de saúde, área de tratamento de esgoto, área de lazer, áreas verdes, para a proteção de áreas de interesse ambiental ou histórico, cultural ou paisagístico.

Na maioria das cidades – diante dos enormes níveis de desigualdade social, concentração de renda e pobreza urbana – os próprios padrões mínimos de ocupação levam a terra urbana infraestruturada a atingir preços altos demais para o poder de compra de grande parte da população. As camadas mais pobres se vêem obrigadas a ocupar terras à margem da legislação, originando as ocupações acima listadas.

Até os anos de 1970, este tema foi simplesmente ignorado pela legislação urbanística que sequer considerava estes assentamentos como parte integrante da cidade. Assim, ocupações consolidadas e com mais de 30 anos de existência eram consideradas provisórias. À medida que as comunidades se organizam, vão exercendo pressões e reivindicações junto ao poder público pela instalação de infraestrutura nesses locais. Investimentos públicos chegam quase sempre a passos lentos e em caráter emergencial. Assim, as formas de inserção irregular são simultaneamente rejeitadas e legitimadas, tornando seus habitantes extremamente vulneráveis a práticas clientelistas e eleitoreiras.

A possibilidade legal de se estabelecer um plano próprio, adequado às especificidades locais, reforçou a ideia de que as ZEIS poderiam compor um universo diversificado de assentamentos urbanos, passíveis de tratamentos diferenciados. Tal interpretação agregou uma referência de qualidade ambiental para a requalificação do espaço habitado das favelas, argumento distinto da antiga postura de homogeneização, baseada rigidamente em índices reguladores. O estabelecimento de ZEIS poderia significar o reconhecimento da diversidade de ocupações existente nas cidades, além da possibilidade de construir uma legalidade que correspondesse a esses assentamentos e, portanto, de extensão do direito de cidadania a seus moradores.

As novas práticas substituem o plano que prioriza tudo – ou seja, não prioriza nada – pela ideia do plano como um processo político, por meio do qual o poder público