2 Punkt-evaluering av satellittbaserte globalstråling-verdier
2.4 Datainnhenting og bearbeiding:
O objetivo de implementar uma gestão democrática encontra-se registrado em diversos estudos sobre a Política de Assistência Social brasileira, principalmente após a promulgação da LOAS, em 199329. Pode-se mesmo afirmar que levar adiante a proposta da LOAS é levar adiante a própria proposta democrática, ratificada recentemente através da aprovação da NOB/SUAS.
Para averiguar o alcance de tal objetivo, pensamos ser necessário conhecer como os sujeitos responsáveis pela execução da Política de Assistência Social entendem esta democratização (e, posteriormente, como a realizam na prática diária da gestão).
Como declarou o Dirigente de Entidade 1, falar ou discutir sobre democracia é fácil; “agora, como isso se conduz na prática da democracia, de participação dentro de uma instância que opera uma política pública, que está aí institucionalizada somente há dez anos, torna-se difícil” Ele afirma que a democracia existe, pois está inscrita em leis, e que até
29Como exemplo, podemos citar Raichelis (1998), Rizotti (1999), Silva (2004), Sposati (1994; 2004),
usufruímos diversos aspectos dela, mas o que importa é saber como ela se opera na prática, pois “o difícil é praticar a democracia”.
É interessante notar que esta preocupação quanto à relação entre teoria e prática emerge de um militante que, além dos usuários, foi casualmente o único dos entrevistados que não possuía curso superior.
Foi este mesmo dirigente que abordou a democracia como uma relação de complementariedade entre direitos e deveres: “Para um cidadão poder exercer direitos, o governante tem de exercer deveres e vice-versa”, visão esta muitas vezes relegada no debate contemporâneo:
Nessa situação onde muitos grupos e indivíduos voltam-se somente para seus interesses particulares, os direitos deixam de contar com o anteparo de uma comunidade política consistente: expandem-se em quantidade e em qualidade, mas ficam sem muitas garantias e acabam, muitas vezes, por não ser efetivamente usufruídos. A própria idéia de público sofre uma inflexão e tende a ser concebida como um espaço onde direitos (individuais/grupais) podem ser afirmados de modo categórico e unilateral, ou seja, sem a recíproca afirmação dos deveres (NOGUEIRA, 2001, p. 86).
Pontuada esta discussão de caráter mais geral sobre democracia, a próxima observação a ser destacada é que a maioria dos depoentes contextualiza a democratização da Assistência Social numa perspectiva histórica, caracterizando-a como um “processo”. Isto pode ser verificado através das referências constantes à trajetória histórica da AS, como as exemplificadas abaixo:
Quando a gente fala de Política de Assistência, nós temos de olhar para um caminhar histórico para se chegar onde está hoje (Conselheiro 2).
Se avaliarmos esta trajetória de 1993 a 2004, nós avançamos nesta questão da democratização: desde a postura do técnico, a forma de atendimento, como tratar os problemas, as dificuldades do dia-a-dia e no trabalho com famílias (Assessora 2).
Tal dimensão histórica pode ser atribuída, dentre outros fatores, à vivência de alguns destes agentes na implantação da assistência social como política pública no município.
A atual Gestora já havia sido conselheira municipal por duas vezes: uma representando o setor governamental, quando participou da assessoria da primeira gestora (1995-1996) e outra vez exerceu o mandato de 1997 a 1998, como representante do órgão de classe30.
As entrevistadas “Assistente Social 2” e “Dirigente de Entidade 3” são profissionais de Serviço Social formadas a partir do ano 2000, donde se infere que tenham acompanhado os debates em torno da LOAS, mesmo que durante a formação profissional na Universidade Estadual de Londrina, instituição onde também atua como docente a “Conselheira 1”.
Outras três entrevistadas (as “Assessora 1” e “Assessora 2” e a “Assistente Social 1”) são assistentes sociais concursadas na PML que trabalharam nas três administrações da Secretaria Municipal de Assistência Social.
A vivência profissional nestas administrações foi retomada pela Assistente Social 131, que caracterizou o primeiro momento (1993-1996) como a “implantação da PAS no município”; a segunda administração como sendo “quase uma derrota (sic)” para a Assistência Social e a terceira e atual gestão como o momento de “resgatar tudo”.
O processo de construção da assistência nas esferas local e nacional foi mencionado pelos dois conselheiros municipais que enfatizaram os princípios norteadores da Política de Assistência Social, especialmente a concepção de assistência social como política de direito do usuário e a participação popular:
Com relação ao usuário, [a LOAS] determina que ele não pode ser tratado como alguém que está aí, como um pobre coitado, mas como um usuário de direito, como um cidadão, garantido pela lei, que tem direito à Assistência; assim como tem direito à saúde, tem direito à Assistência. Um cidadão de direito que deve ser tratado como cidadão tanto pelas entidades como pelos próprios programas do governo, que tem de seguir uma determinada política de descentralização, de participação, atendendo os vários segmentos da política: o idoso, o PPD, família em situação de risco, a criança e o adolescente (Conselheira 1).
A perspectiva histórica sobre a gestão desta política também foi considerada no aspecto prospectivo, tanto que a Assessora 2 declarou enxergar na proposta de implantação
30Conselho Regional de Serviço Social – CRESS – Delegacia Seccional de Londrina. 31Conforme abordado no item 1.3.
do Sistema Único da Assistência Social (SUAS) uma possibilidade de ampliação da democratização na Política de Assistência Social32.
Neste grupo de atores houve unanimidade no reconhecimento de que a Política de Assistência Social em Londrina já teve muitos avanços quanto à gestão democrática, principalmente quando comparada com outras experiências, pois vários entrevistados tinham conhecimento de que isso não correspondia a uma prática comum a outras cidades:
Olha, se eu for falar de caráter local, houve muito avanço. Quando eu saio aí pelo Estado [PR], eu vejo as necessidades desses municípios e eu fico de boca aberta! No começo eu chegava até a contestar: “Mas como? Isso não é direito, isso não é justo, a lei diretriz diz assim, Londrina faz assim” - “Mas você é de Londrina”, respondiam (Dirigente de Entidade 1).
Londrina é um caso excepcional, isso é, uma exceção dentro dos municípios. Eu acho que em Londrina realmente houve a democracia, está havendo sim a democratização (Conselheira 1).
Uma demonstração da simultaneidade de concepções e práticas presentes na Assistência Social pôde ser constatada no relato da Dirigente de Entidade 3, que avaliou que a Política de Assistência Social em Londrina tem sido “excelente porque não atrasa o repasse financeiro como acontecia antes, alguns anos atrás”.
Se, por um lado, esta declaração parece se contrapor à maioria dos relatos anteriores, que apontaram para o estabelecimento de uma cultura e prática da Assistência Social como política pública, não podemos esquecer que a perspectiva contida na LOAS coexiste com uma herança cultural cuja marca é a prática da benemerência com ações pontuais e descontínuas, na qual espera-se do poder público o apoio financeiro que historicamente existiu, notadamente através das subvenções sociais e isenções fiscais que eram destinadas às instituições filantrópicas.
Em outro estudo realizado há poucos anos em Londrina, Lima constatou que a tônica da relação das entidades assistenciais com o poder público ainda centrava-se no aspecto financeiro: “Note-se que os recursos destinados às entidades assistenciais são
32Depoimento colhido em meados de 2004, o que demonstra que esta profissional estava atualizada e
entendidos enquanto uma ajuda ou colaboração dos governos para custeio e manutenção dos trabalhos filantrópicos das instituições” (LIMA, 2002, p. 89).
Concordamos com a maioria das opiniões registradas acima, que demonstram que o processo de construção da gestão democrática da Assistência Social no município de Londrina teve avanços significativos, mas tal como no cenário nacional, é permeado por ambigüidades e contradições, o que torna ainda mais desafiadora esta missão.
Afinal, é preciso considerar “a existência de uma cultura política que se mantém ao longo do autoritarismo, sugerindo um entendimento da democratização como um processo mais longo de transformação da cultura política e das relações Estado-sociedade”. (AVRITZER, 1995, p.109-110).
Ter esta compreensão sobre o movimento histórico é essencial para balizar as melhorias concretizadas, ainda que limitadas pelos marcos estruturais da ordem capitalista, na qual
o processo de produção como reprodução ampliada de relações sociais [...] recria potencialmente as desigualdades sociais [...] [e] conduz ao alijamento da riqueza material e espiritual parte de parcelas cada vez mais amplas dos indivíduos sociais" (IAMAMOTO, 2001, p. 80-81).
Por isso, falar em gestão democrática é falar também da busca pela efetivação dos direitos sociais, especialmente para os setores sociais excluídos e que se encontram em condições mais vulneráveis.
No campo das políticas sociais, há de se ter em conta que
O fortalecimento de suas instituições, como também a democratização das relações sociais, depende da atuação do Estado a fim de assegurar condições para o exercício da cidadania, o que envolve, principalmente, efetivação de direitos fundamentais (BENTO, 2003, p. 179-180).
Pelos relatos obtidos nesta pesquisa, foi possível constatar que os atores da Política de Assistência Social apresentam, quase como uma premissa, a compreensão de que a democratização deve propiciar o acesso tanto aos serviços e benefícios quanto às informações, para que se possibilite assim o próprio acesso aos direitos sociais.
O acesso aos diversos serviços sócio-assistenciais foi apontado, portanto, como um requisito essencial à democratização – o que, dado o contexto histórico de falta de investimento para as políticas sociais, já não é pouco.
Entretanto, a Assistente Social 1 verbalizou a angústia dos profissionais que atuam diretamente com a população, que “lida (sic) com todos os conflitos”; por isso, gostaria que o número de famílias atendidas (por exemplo, no Programa Renda Mínima) e que o valor do benefício fossem maiores, “porque a pobreza é muito grande”. De fato, as duas profissionais entrevistadas que já atuavam nos CRASs (Assistente Social 1 e Assistente Social 2) pleitearam como critério da democratização da Política de Assistência Social não apenas o acesso, mas a “universalização do acesso”.
Se a universalização já se constitui em um qualificador almejado, há de se registrar outra perspectiva também expressada: o acesso não apenas à assistência social, como também às demais políticas: “É preciso tornar o usuário da assistência um usuário das demais políticas sociais. Por isso, a democratização é onde todos teriam acesso” (Conselheira 1).
Isto vem demonstrar mais uma das especificidades da Política de Assistência Social: a necessária integração com as outras políticas sociais para que se consiga propiciar ao cidadão – que não é usuário exclusivo da assistência social - o acesso à cidadania, ou seja, ao conjunto dos direitos sociais.
Outro ponto convergente foi o entendimento do “acesso à informação como requisito para uma gestão democrática” (Assessora 1). Afinal, a transparência, a publicidade e a visibilidade das informações são ratificadas como atributos necessários para qualquer gestão que se proponha ter caráter social (RAICHELIS, 1998; BENTO, 2003; NOGUEIRA, 2004).
O acesso dos usuários às informações – e ao conhecimento, de forma mais abrangente – é concebido, inclusive, como condição para que estes consigam acessar os próprios direitos sociais:
A gente vê que tem muitas pessoas que estão carentes de informação, que não vão atrás, não porque não querem: é porque nem tem informação de como buscar essa informação (Dirigente de Entidade 1).
A falta de informação constitui-se em mais um mecanismo de opressão na medida em que faz a pessoa achar que é através do recurso (financeiro) que ela irá ter acesso aos seus direitos:
Se o usuário não tem informação, às vezes ele se vê precisando de recurso para pagar um advogado para lutar, para conseguir o seu direito. E devido a sua situação financeira, ele às vezes deixa de conquistar direitos, porque não tem conhecimentos e não tem recursos para pagar um advogado; então ele deixa o direito de lado (Dirigente de Entidade 1).
O depoimento acima demonstra claramente a compreensão e a necessidade de se democratizar também as informações. Por isso, concordamos com Dowbor (2001), que postula que a informação é um “pré-direito”, porque é uma forma de acessar outros direitos, constituindo um elemento central da cidadania e da qualidade da gestão.
Vemos, assim, que o acesso aos serviços sócio-assistenciais e às informações torna-se condicionante para o próprio acesso aos direitos sociais. Pode-se dizer que uma das medidas de uma gestão democrática é o reconhecimento do direito e que o compromisso com o direito é o critério para avaliar a esfera pública33.
Vez que o entendimento de democratização como acesso foi enfatizado pelos nossos entrevistados, estabelecemos também como um dos eixos de análise desta pesquisa o compromisso com a efetivação dos direitos sociais, que será posteriormente abordado (no item 2.2).
Uma complementação importante foi feita pela Gestora, para quem a informação aparece co-relacionada à formação:
Eu acho que o chão comum da democratização – o fio que conduz o colar – é a informação: é a socialização, o ensino, a formação. Porque a rede tem sede de conhecimento. E eu acho que o conhecimento ajuda as pessoas a decidirem, a tomarem decisões (Gestora).
A formação a que se refere a Gestora, pelo seu depoimento seguinte, vai além da transmissão de informações ou de orientações sobre os direitos sócio-assistenciais, por exemplo. A socialização do conhecimento é indicada como um pressuposto para a socialização do poder decisório, conceituada aqui como democratização pela Gestora da Política de Assistência Social de Londrina:
Para mim, não tem democratização se não tiver partilha do poder decisório – esse é o espaço da democratização. O Conselho é um espaço de partilha. Ocorre que a partilha não acontece se você não tiver divisão de saberes, partilha de conhecimento. Se não, o Conselho vai ficar à mercê das decisões do poder público.
Nota-se que esta Gestora demonstra ter muita clareza sobre a dualidade do conhecimento, sobre o risco de manipulação, mas também sobre seu caráter emancipatório:
Por outro lado, o conhecimento sempre foi arma, uma arma importante, a favor e contra. Você pode informar as pessoas pela sua cartilha, se quiser. Quer dizer, você pode formar sem garantir autonomia de pensamento, sem criticidade suficiente para opinar (Gestora).
Seguindo esta interessante linha de raciocínio apresentada pela Gestora, compreende-se com facilidade mais esta afirmação sobre a democratização da gestão: “Acho também que é uma ação mais política que técnica, porque você pode criar espaços técnicos de fala (sic), porém pode não conseguir espaços políticos de decisão”. Verifica-se que os instrumentais administrativos não são descartados; pelo contrário, o que se enaltece é a dimensão política da gestão, como já discutia Nogueira (2004, p. 11-12):
Por se dispor a dirigir, coordenar e impulsionar a formação ampliada de decisões, a gestão democrática opera em um terreno que não se esgota no administrativo, no manuseio de sistemas e recursos, mas se abre para o universo organizacional como um todo. Ela é essencialmente dialógica, e transcorre em ambientes éticos e políticos povoados de pessoas, desejos e interesses que não podem ser simplesmente ‘gerenciados’.
Percebe-se uma coerência entre os pontos de vista da Gestora e as opiniões de outros entrevistados, que ressaltaram o entendimento de gestão democrática também como participação.
A Assessora 1 declara a importância dessa gestão proporcionar espaços nos quais os usuários possam participar, mas defende que tais espaços precisam se traduzir em real acolhida das solicitações apresentadas, que devem ser consideradas como subsídios para o planejamento e para a avaliação da Política de Assistência Social, inclusive no que tange à definição dos critérios e indicadores de qualidade dos serviços ofertados.
Partilha dessa visão a Assistente Social 2, para quem “enquanto a população não tiver este conceito de que ela pode ter um espaço de fala e de escuta”, não vai ser possível uma participação mais efetiva por parte dos usuários.
O Dirigente de Entidade 1 diz ser importante incentivar a participação dos cidadãos e vê isso como uma responsabilidade também das entidades34. Ele ressalta, porém, que não é só o cidadão que precisa ter informação; a entidade também deve ter informação para defender a política pública, para avaliar se o gestor está atuando adequadamente; caso negativo, a entidade deve levar a informação para a comunidade e ir junto com ela cobrar: “isto é participação, é democracia”.
Evidencia-se que a maioria destes agentes responsáveis pela Política de Assistência Social de Londrina assimilou a concepção de democratização como participação e com caráter deliberativo.
A esse respeito, Vieira (1992, p. 13) assim se refere:
Sociedade democrática é aquela na qual ocorre real participação de todos os indivíduos nos mecanismos de controle das decisões, havendo portanto real participação deles nos rendimentos da produção. Participar dos rendimentos da produção envolve não só mecanismos de distribuição de renda, mas sobretudo níveis crescentes de coletivização das decisões principalmente nas diversas formas de produção
Novamente há de se recordar o movimento tenso e intrínseco do processo de gestão. Se podemos afirmar que existe uma predominância do ideário da participação nas narrativas destes atores, há também de se atentar para as sutilezas que revelam traços de uma trajetória histórica que sempre buscou limitar a discussão e a participação política mais atuante.
Dentre outros entrevistados, a Dirigente de Entidade 3, apesar de atribuir importância à participação, parece ser a que apresentou uma visão um pouco mais restrita: participação foi comparada ao comparecimento, à presença nas reuniões para as quais são convidados35. A mesma postura foi reproduzida quando se tratou dos usuários, dos quais se esperava a “participação nas atividades da instituição”.
A falta de participação desta entidade em reuniões promovidas pela SMAS e pelos Conselhos (CMAS e CMDCA) foi justificada pelo excesso de trabalho interno:
34Um dos exemplos mencionados foi o projeto “Saber para Reagir”, desenvolvido por sua instituição. 35Peruzzo (1998), por exemplo, classifica a simples presença ou freqüência em reuniões como
Porque tem demanda aqui dentro; é difícil, às vezes, você sair. É importante a gente sair, participar, mas a dificuldade é essa, a própria demanda aqui dentro exige do profissional que fique, que esteja aqui para dar conta (Dirigente de Entidade 3).
Provavelmente este é um motivo legítimo e que precisa ser ponderado. Entretanto, se estamos refletindo a respeito dos entendimentos sobre a democratização da gestão, cabe registrar o posicionamento da Dirigente de Entidade 2 (que tem serviços em diversas áreas, tais como apoio sócio-educativo, assistência social geral, geração de renda, etc). Ela faz referências constantes à participação e afirma que a entidade é atuante; que tem discutido e que participa no dia-a-dia da política, em “muitos momentos, não só nos eventos”.
Reconhece os canais institucionais e cita o CMAS e a Conferência Municipal de Assistência Social como espaços democráticos e participativos, especialmente através das pré-conferências realizadas no ano de 200336. Porém, esta dirigente admite que muitas entidades não-governamentais “se fazem ausentes em muitas discussões”, ficando presas em seus afazeres.
Ao realizarmos nossa investigação com este grupo selecionado de sujeitos políticos, supomos que todos apostem na viabilização dos mecanismos de participação preestabelecidos constitucionalmente e que se comprometam, inclusive, com a ampliação de tais espaços.
Tendo em vista a importância atribuída à participação no processo de gestão, outro eixo selecionado para avaliar a implantação da gestão democrática em Londrina foi a ampliação dos espaços participativos.
É preciso deixar explícito que a democratização almejada não se limita e nem se aplica exclusivamente aos organismos estatais incumbidos da execução da Política de Assistência Social.
A democratização vem sendo delineada aqui como uma modalidade de operar a política pública de assistência social, tendo por base o sistema descentralizado e participativo preconizado pelo artigo 6º da LOAS.
Yazbek (2001, p.9) avalia que:
36As pré-conferências foram realizadas também em 2005, envolvendo uma quantidade maior de
Sem dúvida, um dos aspectos mais significativos na implementação da LOAS refere-se à criação dos Conselhos e à interlocução que permitem entre organizações governamentais e sociedade civil [...] um outro aspecto que vem sendo alvo de debates diz respeito às tarefas de gestão das ações assistenciais tanto da rede privada de entidades prestadoras de serviços sócio-assistenciais, como dos programas da esfera pública.
Em mais um entendimento formulado pela Gestora - que também é uma estudiosa da política de assistência -, a democratização refere-se a três instâncias:
A primeira instância é a democratização da gestão em si, que é a relação dentro do órgão gestor; o direito de participação que os funcionários, os técnicos e a coordenação da instituição tem; eu diria, a instância administrativa. Depois, nós temos de fazer outra divisão: não adianta só o