O processo de planejamento nas universidades federais brasileiras está compreendido nos processos de planejamento do governo federal, que tem como instrumentos constitucionais o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. Tratando-se de forma mais específica do planejamento educacional, o principal instrumento é o Plano Nacional de Educação (PNE), formulado para um período de dez anos, no qual estão estabelecidas as principais diretrizes, objetivos e metas para a educação em todos os níveis, determinando que os outros instrumentos de planejamento da Administração Pública atendam às determinações contidas no referido plano.
O PNE em vigor, aprovado pela Lei nº. 10.172 de 09 de janeiro de 2001, justifica que nenhum país pode aspirar a ser desenvolvido e independente sem um forte sistema de educação superior, e afirma que o apoio público é decisivo para que as instituições de educação superior (IES), notadamente as universidades, possam desempenhar sua missão educacional, institucional e social. Considera que as IES têm muito a fazer, no conjunto dos esforços nacionais, para colocar o País à altura das exigências e desafios do século XXI, encontrando a solução para os problemas atuais, em todos os campos da vida e da atividade humana e abrindo um horizonte para um futuro melhor para a sociedade brasileira, reduzindo as desigualdades (BRASIL, 2001b).
Ressaltando a importância das IES para os outros níveis de ensino, o PNE justifica que a oferta de educação básica de qualidade para todos está centrada nessas instituições, na medida em que a elas compete primordialmente a formação dos profissionais do magistério; a formação dos quadros profissionais, científicos e culturais de nível superior; a produção de pesquisa e inovação.
O PNE coloca como diretriz básica para o bom desempenho do segmento universitário a autonomia, exercida nas dimensões previstas na constituição de 1988: didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial. Acrescenta ainda outras diretrizes, tais como: expansão de vagas no setor público, de forma a assegurar uma proporção nunca inferior a 40% do total de vagas no ensino superior; renovação do ensino universitário brasileiro, reformulando o rígido sistema atual de controles burocráticos; permanente avaliação dos currículos, para que a educação superior possa enfrentar as rápidas transformações por que passa a sociedade brasileira; expansão de vagas no período noturno, considerando que as universidades, sobretudo as federais possuem espaço para este fim, assegurando ao aluno-trabalhador o ensino de qualidade a que tem direito nas mesmas condições de que dispõem os estudantes do período diurno; qualidade do ensino oferecido, para o que constitui instrumento adequado a institucionalização de um amplo sistema de avaliação associada à ampliação dos programas de pós -graduação, cujo objetivo é qualificar os docentes que atuam na educação superior; garantir um financiamento estável às universidades públicas, a partir de uma matriz que considere suas funções constitucionais.
Entretanto, apesar das diretrizes definidas no PNE, a política educacional no Brasil vem apontando para uma progressiva privatização da educação superior, que pode ser constatada pela redução da participação das instituições públicas na oferta de vagas no ensino superior público, conforme demonstrado na Tabela 4 e no Gráfico 6.
Observa-se que, entre 2001 e 20054, em uma análise horizontal, houve um tímido crescimento das vagas ofertadas pelas instituições públicas, cerca de 9%, enquanto nas instituições privadas o aumento na oferta de vagas foi de aproximadamente 64% no mesmo período, e o total do sistema apresentou um crescimento de 54%. Em uma análise da participação relativa das instituições públicas na oferta de vagas, observou-se uma redução de aproximadamente 5%, uma vez que, da participação de 18% em 2001, ano de aprovação do PNE, passou para aproximadamente 13% em 2005.
Tabela 4 – Evolução da Oferta de Vagas no Ensino Superior Público x Privado Ano
Categoria
Administrativa 2001 2002 2003 2004 2005
Quant % Quant % Quant % Quant % Quant % Públicas 256.498 18 295.354 17 281.163 14 308.492 13 278.439 13 Privadas 1.151.994 82 1.477.733 83 1.721.520 86 2.011.929 87 1.889.018 87 Total 1.408.492 100 1.773.087 100 2.002.683 100 2.320.421 100 2.167.457 100
Fonte: MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO/INEP/DAES (2001- 2005)
4
- 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000 2001 2002 2003 2004 2005 Ano V a g a s Públicas Privadas Total
Gráfico 6 - Evolução da Oferta de Vagas no Ensino Superior Público x Privado Fonte: MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO/INEP/DAES (2001- 2005)
Quanto à evolução das matrículas, os dados estão apresentados na Tabela 5 e no Gráfico 7.
Tabela 5 – Evolução das Matrículas no Ensino Superior Público x Privado
Ano
2001 2002 2003 2004 2005
Categoria
Administrativa Quant % Quant % Quant % Quant % Quant % Públicas 939.225 31 1.051.655 30 1.137.119 29 1.178.328 28 1.192.189 27 Privadas 2.091.529 69 2.428.258 70 2.750.652 71 2.985.405 72 3.260.967 73 Total 3.030.754 3.479.913 3.887.771 4.163.733 4.453.156
Fonte: MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO/INEP/DAES (2001- 2005)
0 1.000.000 2.000.000 3.000.000 4.000.000 5.000.000 2001 2002 2003 2004 2005 Ano M a tr íc u la s Públicas Privadas Total
Gráfico 7 – Evolução das Matrículas no Ensino Superior Público x Privado Fonte: MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO/INEP/DAES (2001- 2005)
As matrículas nas instituições públicas apresentaram, em relação a 2001, um crescimento de aproximadamente 27%, enquanto nas instituições privadas o crescimento foi de cerca de 56%. A participação relativa das instituições públicas nas matrículas do sistema de ensino superior, que, em 2001, alcançavam cerca de 31% do total, em 2005, foi de aproximadamente 27%, o que representa uma redução de 4% entre 2001 e 2005.
O PNE, além das diretrizes gerais, contempla também objetivos e metas, dentre os quais podem ser destacados os pontos que interceptam, de forma direta ou indireta, o tema central desta pesquisa.
1. Assegurar efetiva autonomia didática, científica, administrativa e de gestão financeira para as universidades públicas.
2. Estabelecer, em nível nacional, diretrizes curriculares que assegurem a necessária flexibilidade e diversidade nos programas de estudos oferecidos pelas diferentes instituições de educação superior, de forma a melhor atender às necessidades diferenciais de suas clientelas e às peculiaridades das regiões nas quais se inserem. 3. Incluir nas diretrizes curriculares dos cursos de formação de docentes temas
relacionados às problemáticas tratadas nos temas transversais, especialmente no que se refere à abordagens tais como: gênero, educação sexual, ética (justiça, diálogo, respeito mútuo, solidariedade e tolerância), pluralidade cultural, meio ambiente, saúde e temas locais.
4. Criar políticas que facilitem às minorias, vítimas de discriminação, o acesso à educação superior, através de programas de compensação de deficiências de sua formação escolar anterior, permitindo-lhes, desta forma, competir em igualdade de condições nos processos de seleção e admissão a esse nível de ensino.
5. Garantir, nas instituições de educação superior, a oferta de cursos de extensão, para atender às necessidades da educação continuada de adultos, com ou sem formação superior, na perspectiva de integrar o necessário esforço nacional de resgate da dívida social e educacional.
6. Garantir a criação de conselhos com a participação da comunidade e de entidades da sociedade civil organizada, para acompanhamento e controle social das atividades universitárias, com o objetivo de assegurar o retorno à sociedade dos resultados das pesquisas, do ensino e da extensão.
7. Assegurar, na esfera federal, através de legislação, a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Superior, constituído, entre outras fontes, por, pelo
menos, 75% dos recursos da União vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino, destinados à manutenção e expansão da rede de instituições federais.
8. Estabelecer um sistema de financiamento para o setor público, que considere, na distribuição de recursos para cada instituição, além da pesquisa, o número de alunos atendidos, resguardada a qualidade dessa oferta.
9. Estimular a inclusão de representantes da sociedade civil organizada nos conselhos universitários.
O Plano de Educação Nacional, aprovado em 2001, assemelha-se, na verdade, mais a uma carta de intenções, do que a um plano propriamente dito, notadamente no que diz respeito às universidades federais, pois decorrida a primeira metade do período de execução do plano, não houve progresso efetivo nos aspectos principais que se referem à autonomia, ao financiamento e à melhoria da qualidade do ensino, colocados dentre as suas principais diretrizes, objetivos e metas. Diante dos dados apresentados, constatou-se que uma das diretrizes propostas no PNE, que é de assegurar uma proporção nunca inferior a 40% do total de vagas no ensino superior público, não vem sendo acompanhada de ações que possam torná-la concreta, pois, na realidade, no período observado, ocorreu redução dessa proporcionalidade.
Desta forma, pode-se afirmar que o planejamento educacional no Brasil, pelo menos no que diz respeito à educação superior, objeto de estudo desta pesquisa, não vem se tornando um direcionador das políticas públicas e ações nessa área, apesar das exigências legais de elaboração de planos.
Além do PNE, encontram-se também referências na legislação brasileira sobre instrumentos de planejamento para a educação superior, no Decreto no. 3.860, de 09 de Julho de 2001, que dispõe sobre a organização do ensino superior, a avaliação de cursos e instituições, e coloca o Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), como um dos itens a serem considerados no processo de avaliação institucional do desempenho individual das instituições de ensino superior (BRASIL, 2001a).
O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), instituído pela Lei no. 10.861 de 14 de abril de 2004, ao tratar das dimensões da avaliação institucional, na dimensão “Missão e Plano de Desenvolvimento Institucional”, aponta a necessidade de um Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI) (BRASIL, 2004). Nesse contexto, o PDI consiste num documento em que se definem a missão da IES e as estratégias para atingir suas metas e objetivos. Idealizado para abranger um período de cinco anos, deveria contemplar o cronograma e a metodologia de implementação dos objetivos, metas e ações, observando a
coerência e a articulação entre as diversas ações, a manutenção de padrões de qualidade e, quando pertinente, o orçamento. Deveria apresentar, ainda, um quadro-resumo contendo a relação dos principais indicadores de desempenho, possibilitando comparar, para cada um, a situação atual e futura, ou seja, após a sua vigência (MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, 2005a).
As diretrizes em vigor para a elaboração do PDI estão disciplinadas no Decreto no. 5.773, de 09 de maio de 2006, que trata do exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e seqüenciais, no sistema federal de ensino. De acordo com o artigo 16 do referido Decreto, o PDI deverá conter, pelo menos, os seguintes elementos:
(I) missão, objetivos e metas da instituição, em sua área de atuação, bem como seu histórico de implantação e desenvolvimento, se for o caso; (II) projeto pedagógico da instituição; (III) cronograma de implantação e desenvolvimento da instituição e de cada um de seus cursos, especificando-se a programação de abertura de cursos, aumento de vagas, ampliação das instalações físicas e, quando for o caso, a previsão de abertura dos cursos fora de sede; (IV) organização didático-pedagógica da instituição, com a indicação de número de turmas previstas por curso, número de alunos por turma, locais e turnos de funcionamento e eventuais inovações consideradas significativas, especialmente quanto a flexibilidade dos componentes curriculares, oportunidades diferenciadas de integralização do curso, atividades práticas e estágios, desenvolvimento de materiais pedagógicos e incorporação de avanços tecnológicos; (V) perfil do corpo docente, indicando requisitos de titulação, experiência no magistério superior e experiência profissional não-acadêmica, bem como os critérios de seleção e contração, a existência de plano de carreira, o regime de trabalho e os procedimentos para substituição eventual dos professores do quadro; (VI) organização administrativa da instituição, identificando as formas de participação dos professores e alunos nos órgãos colegiados responsáveis pela condução dos assuntos acadêmicos e os procedimentos de auto-avaliação institucional e de atendimento aos alunos; (VII) infra-estrutura física e instalações acadêmicas; (VIII) oferta de educação a distância, sua abrangência e pólos de apoio presencial; (IX) oferta de cursos e programas de mestrado e doutorado; e (X) demonstrativo de capacidade e sustentabilidade financeiras (BRASIL, 2006).
Com base no Decreto anteriormente referido, o Ministério da Educação disponibiliza instruções para a elaboração do PDI, bem mais completas, privilegiando dez itens a serem trabalhados, e enfatizando os aspectos pedagógicos, que, nas versões anteriores a 2005, passava quase despercebido, com uma breve referência quanto ao projeto pedagógico dos cursos. O Quadro 1 apresenta um resumo dessas orientações.
Quadro 1 - Instruções Para Elaboração de Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI)
1. PERFIL INSTITUCIONAL