As mudanças na nova dinâmica econômica capitalista geram, como foi visto, transformações no espaço urbano. O novo formato de gestão urbana vem, portanto, com o intuito de responder aos problemas inéditos gerados pela intensa urbanização e crescente globalização, sendo que o ponto chave do discurso que irá balizar essa reformulação será o chamado protagonismo das cidades, as quais passaram a ganhar muito mais destaque dentro do contexto global, configurando-se como nós dentro do espaço de fluxos.
Os formuladores dos novos conceitos de gestão urbana argumentam que a administração de organizações grandes e complexas mostrou-se tão difícil que a tendência é a redução do
4 Termo faz alusão ao instrumento do Plano Diretor Municipal, principal produto do planejamento urbano normativo
tamanho, descentralização, especialização e terceirização, tanto para empresas quanto para governos. Dessa forma, apoiando-se no argumento da deficiência de qualidade administrativa dos governos em nível nacional, estadual e municipal por abrangerem um grande e diversificado número de atribuições, a tônica principal do processo de reestruturação administrativa seria a diminuição de seu tamanho pela redução de suas funções, paralelamente a um amplo processo de privatização de suas instituições e serviços, ou seja, determinações típicas de uma linha econômica neoliberal (LOPES, 1998).
Da mesma forma que são grandes as pressões internas sobre os governos locais, são ainda maiores as pressões externas geradas pela globalização, uma vez que o intenso processo de urbanização e a expansão das cidades gera uma maior demanda da população por serviços públicos que, para se concretizarem, necessitam de uma maior mobilização de recursos. Um dos preceitos que acompanham o discurso defensor da adaptação do modelo de gestão urbana às transformações globalizadoras é que a capacidade de cobrança de impostos aumenta de acordo com um crescimento na acumulação interna de riquezas, cuja possibilidade será definida pela competitividade da cidade na produção de bens e serviços. Numa economia globalizada, a competitividade é intrínseca à integração na economia global. Essa conjuntura, portanto, exigiria um maior relacionamento entre governos locais e iniciativa privada e as empresas que desejam ser competitivas num contexto global, tendem a se concentrar em cidades que lhe ofereçam essa possibilidade, “conduzindo a um processo crescente de centralização de atividades econômicas” (LOPES, 1998, p.50)
Porém, dentro dessa lógica, além de fornecer a infraestrutura para o funcionamento competitivo dessas empresas, as cidades devem ainda oferecer um algo mais que transforme a qualidade de vida naquele local e crie condições que atraiam moradores e visitantes mais exigentes, aliadas à construção de uma identidade cultural marcante.
O espaço de fluxos é definido pela integração na sociedade em rede, enquanto o espaço local é definido pela estruturação social e cultural. É preciso não esquecer que, no mundo atual, é o primeiro que predomina na luta pela competitividade, sendo o segundo o algo mais que o diferencia. (LOPES, 1998, p.50)
Nesse sentido, determinados governos locais se revelariam mais preparados tanto para negociar as demandas globais quanto para representar a pluralidade de interesses sociais e identidades culturais da sociedade.
As ferramentas para que os governos locais consigam alcançar esses desafios deveriam se apoiar em um projeto de cidade abrangente e claro em seus objetivos, além de atrativo tanto
para a população quanto para as incorporações privadas. A atratividade é defendida como um dos aspectos mais importantes desse objeto, a qual pode ser potencializada se houver investimentos em um eficiente programa de marketing. A principal ferramenta desenvolvida para atender a todas essas condições expostas foi o chamado planejamento estratégico, uma técnica gerencial que migrou da utilização militar para as empresas e numa segunda etapa para o planejamento público (LOPES, 1998, p. 80).
A definição de Planejamento Estratégico abrange a coordenação dos vários níveis e funções estratégicos de uma organização vinculada a um projeto global. Considera ainda quatro pontos principais que são a missão, que seria onde se quer ir; as estratégias, que seriam as formas de se chegar; o orçamento, que seria o que se pode fazer; e o controle, que seria como medir o andamento do processo (LOPES, 1998, p.81). E, de acordo com a lógica econômica que orienta esse contexto, o estabelecimento de um efetivo arcabouço de cooperação público-privada é colocado como fundamental a fim de se alcançar uma visão mútua entre todos os agentes transformadores da cidade visando à implantação de objetivos consensuais.
O consenso é sempre colocado como a pedra fundamental do Planejamento Estratégico de Cidades, uma vez que, se existe resistência por parte de alguma parcela da sociedade, já é suficiente para que o planejamento falhe. Portanto, a comunicação e a divulgação de seus objetivos devem ser eficientes a ponto de se evitar o risco de se estabelecerem oposições, além de tentarem garantir maior participação dos atores da cidade e o aumento da difusão das informações, condição essencial para a obtenção de consensos significativos. O critério do consenso se torna um instrumento ideológico forte, uma vez que é colocado pela “teoria” do planejamento urbano estratégico como poder legitimador das políticas públicas necessárias para tornar a cidade atraente aos investidores, políticas essas direcionadas para os ganhos dos interesses capitalistas. Nesse sentido, os grandes eventos internacionais, como as Olimpíadas ou a Copa do Mundo, são extremamente cobiçados pelo potencial que representam de dinamização urbana, de acordo com os novos padrões de competitividade, e pela grande facilidade em serem aceitos como algo positivo pela opinião pública.
A natureza do plano estratégico é essencialmente política (porém, não partidária ou corporativa), já que trata de um programa de ação que envolve escolhas e direcionamento políticos, e para se garantir o sucesso deste plano, ele deve ser ativamente suportado por representantes políticos da comunidade, “aqueles indivíduos e grupos cuja cooperação é essencial para um sucesso estratégico ou cuja oposição levará a um fracasso estratégico” (LOPES, 1998, p.89). Rodrigo
Lopes (1998) defende ainda que a condução de um modelo de Planejamento Estratégico de Cidades exige uma postura completamente distinta daquela identificada na técnica convencional do planejamento normativo. Ele descreve que
A condução de um Planejamento Estratégico de Cidades exige dos planejadores uma postura completamente diversa da técnica normal de planejamento. Assim como os filósofos, os planejadores estratégicos fazem perguntas fundamentais. As virtudes principais de um bom planejador estratégico podem ser assim resumidas: - trabalha com a realidade existente, e nunca usa a falta ou o excesso de dados como uma desculpa para a inação; - apoia-se em conhecimentos amplamente difundidos e partilhados, reafirmando o uso de soluções intuitivas; - desafia questões fundamentais e procura promover o pensamento criativo e inovativo; - tem uma visão modesta e fundamentada da factibilidade de objetos, ações e projetos; - tem consciência de que a decisão de não agir é, em si mesma, uma ação; - coloca ênfase prioritária em resolver questões de maior importância; - busca sempre um maior entendimento da missão, objetivos, ações e projetos; - procura ser um veículo de crescente eficiência administrativa nos governos locais; - tem uma postura aberta, tanto a interesses políticos quanto de grupos, corporações e instituições; - visa a um plano representativo, participativo e esclarecedor, capaz de ser percebido como confiável, legítimo e justo; - preocupa-se como o plano é projetado, elaborado, difundido e implementado, tanto quanto com a sua substância; - mantém sempre uma consciência clara dos riscos e limitações do plano. (LOPES, 1998, p.91-92)
Cabe aqui indagar quais pontos, dentre esses apresentados pelo autor, seriam essencialmente divergentes da postura exigida pelo planejamento urbano tradicional, já que, dentre os requisitos elencados, não foi descrita nenhuma técnica específica ao modelo de Planejamento Estratégico de Cidades, mas sim apontadas qualidades genéricas do ato de planejar uma organização, seja esta uma cidade ou empresa. Partindo dessa indagação, portanto, apresenta-se a hipótese levantada por Rose Compans em Empreendedorismo Urbano, de 2005, de que o modelo de “empreendedorismo competitivo”, como ela denomina o sentido do planejamento estratégico urbano, divulgado como um instrumento técnico de gestão de cidades, na verdade, trata de uma estratégia político-argumentativa destinada a viabilizar um projeto de modernização capitalista, como foi esclarecido por David Harvey (2009). Para proceder à análise das circunstâncias que levam a autora a elaborar essa hipótese, ela parte do que ela mesma define como principal referência teórica (ou discursiva) sobre o modelo técnico do planejamento estratégico urbano, a obra Local y global: la gestión de las ciudades en la era de información5, publicado em 1996 e de
autoria dos sociólogos urbanos Jordi Borja e Manuel Castells.
Em suma, os governos locais assumem um papel político revitalizado em consonância com a crise estrutural de competências e de poder na qual se encontram os estados nacionais no novo sistema global. Simplificando, pode-se dizer
5 Esta obra trata de uma das primeiras compilações de ideias voltadas à formulação de um tratado sobre o tema em
questão, além disso, como destaca Compans, “nela se expressa de forma mais bem elaborada a estratégia político- argumentativa, uma vez que todo o conjunto de concepções e postulados que convergem para sua constituição é aí sintetizado” (COMPANS, 2009, p.30)
que os estados nacionais são muito pequenos para controlar e dirigir os fluxos globais de poder, riqueza e tecnologia do novo sistema, e muito grande para representar a pluralidade de identidades culturais e os interesses sociais da sociedade, perdendo assim legitimidade como instituições representativas e como organizações eficientes. (BORJA & CASTELLS, 1996, p.13)6
A partir desse trecho de Borja e Castells (1996) é possível identificar o pretexto de que existe uma crise, supostamente provocada pela inadequação do sistema governamental e urbano ao enfrentamento dos novos desafios colocados pela crescente globalização e urbanização, a qual só poderia ser superada através do chamado protagonismo dos governos locais, que assumiriam o papel de dirigentes na promoção do desenvolvimento econômico. Esse desenvolvimento se implementaria pela participação crescente do setor privado na gestão de serviços e equipamentos públicos, busca do consenso social acerca dos objetivos estratégicos e a introdução da lógica empresarial na gestão pública, condições que coincidem de maneira absoluta com os interesses privados dos atores que promovem a importação do modelo de empreendedorismo competitivo nas cidades.
A ideia de cidade global surge como resposta à demanda da economia flexível ou pós-fordista baseada na aceleração dos ritmos de inovação, produção e consumo, envolvendo a segmentação e a personalização deste último. Uma cidade global, de acordo com alguns teóricos, deve oferecer uma estrutura capaz de se adaptar a essa flexibilidade de maneira rápida e fluida, o que depende do controle sobre o fluxo de informações e sobre veículos de propagação do gosto e da cultura populares – mídia, imprensa, publicidade etc. -, principais veículos que induzem ao consumo de novos produtos, além de estimular a criação de novos comportamentos e estilos de vida, mote para a economia flexível. São nas cidades que surgem a moda, os gostos, os novos estilos, além de ser onde se tem acesso aos meios de comunicação e onde são produzidos os conhecimentos científicos relevantes, que possibilitam a produção das novidades.
Porém, para se alcançar esse ritmo da economia pós-fordista, prega-se que é necessário superar a rigidez do fordismo, não só através de novas tecnologias da informação e da dinâmica cambiante da moda, mas sobretudo através da flexibilização da relação salarial, da quebra da estabilidade do emprego e do desmantelamento dos sindicatos, ou seja, através de um
6 Tradução da autora: “In short, local governments acquire a revitalized political role through the structural crisis of
areas of authority and power that is affecting nation states in the new global system. Simplifying somewhat, it could be said that nation states are too small to control and direct the global flows of power, wealth and technology of the new system, and too big to represent the plurality of social interests and cultural identities of society, thus losing legitimacy both as representative institutions and as efficient organizations.”
retrocesso nas velhas conquistas dos trabalhadores. Agora, um questionamento essencial para se definir a importância do papel das cidades como legitimadoras desse novo modelo de gestão urbana: em que medida os governos locais estão mais aptos para protagonizarem a reestruturação da economia, mesmo dispondo de menos poderes e recursos que os Estados nacionais para intervir em decisões econômicas globais? As respostas podem ser encontrada nos escritos de Borja e Castells (1996): maior adaptabilidade e flexibilidade institucional7 e maior
capacidade de legitimação política, uma vez que a proximidade com os representados é maior.
Nestas condições, os governos locais e regionais estão emergindo, em todo o mundo, como entidades mais flexíveis, unidas ao terreno de suas identidades, potencialmente capazes de negociar uma adaptação contínua à geometria variável dos fluxos de poder. (BORJA & CASTELLS, 1996, p. 23)8
Parte das estratégias de legitimação política utiliza-se de um fortalecimento da identidade das cidades, vinculada a um passado de glória e a um futuro célebre do que propriamente circunscrita no tempo presente, contradizendo, de certa forma, o discurso reproduzido pelos planejadores estratégicos que dizem gerir as cidades do presente. No sentido de promover uma imagem forte e positiva da cidade, foi introduzida a estratégia do city marketing, a qual visa “vender a cidade” aos investidores globais, aos turistas e à mão de obra qualificada. Essa “venda” ou promoção da cidade significa, na linguagem própria do marketing urbano9, a criação e a
divulgação de uma imagem positiva e sólida da cidade, como se tratasse de uma “marca” publicitária; a construção e divulgação de grandes e variadas atrações turísticas de caráter cultural, de entretenimento, monumentais etc.; a oferta de infraestrutura de qualidade tanto para os habitantes da cidade quanto para seus visitantes; e o aprimoramento e a divulgação das habilidades e hospitalidade da sua população. Entretanto, o city marketing da cidade global não tem como objetivo único e primordial a divulgação turística e comercial da cidade, mas também, e fundamentalmente, é concebido como um conjunto de políticas destinadas a garantir e impulsionar o crescimento econômico. É interessante destacar que as ferramentas do city marketing tratam a cidade da mesma forma como o marketing comercial trata um produto a ser vendido a um determinado público, ou seja, existe um exercício discursivo de metaforização da
7 Os autores entendem como “flexibilidade institucional” a capacidade interna e a autonomia externa das instituições
locais para negociar a articulação da cidade com as empresas e instituições de âmbito supralocal. (BORJA & CASTELLS, 1996, p.23)
8 Tradução da autora: “Under theses circumstances, local and regional governments are emerging, all over the world,
as more flexible bodies, keeping close to the bedrock of their identities and potentially capable of negotiating continuous adaptation to the variable geometry of the power flows.”
9 A referência para o tema do marketing público utilizada por Rose Compans em sua obra “Empreendedorismo
Urbano” (2009) é a obra dos consultores e professores de marketing Philip Kotler, Donald Haider e Irving Rein, autores de “Marketing Público”, de 1993.
cidade na tentativa de se criar símbolos fáceis de serem incorporados pelos seus possíveis “consumidores”. Por exemplo, na introdução assinada pelo prefeito Eduardo Paes do Plano Estratégico da Prefeitura do Rio de Janeiro (2009-2012) encontra-se a seguinte afirmação:
O Rio é responsável pela criação das marcas brasileiras mais conhecidas no mundo: Maracanã, Copacabana, Ipanema, Corcovado, Pão de Açúcar, Samba, Bossa Nova. Sem mencionar a marca Rio, abrigada no imaginário de pessoas no mundo inteiro, e que fala por si só. (PREFEITURA DO RIO DE JANEIRO, 2009-2012)
A definição de city marketing para Borja e Castells inclui ainda a espetacularização espacial como estratégia de promoção urbana. Exemplos disso são a promoção dos eixos comerciais e a revitalização de áreas centrais que acabam provocando uma crescente importância da arquitetura, do design urbano, do monumentalismo e da realização de eventos culturais e esportivos como mecanismo de comunicação externa e interna. Segundo Harvey (1992), a “mobilização do espetáculo” é um dos aspectos mais marcantes do urbanismo pós-moderno e acaba por simbolizar todo o vigor, o poder e a dominação das empresas que fazem parte deste contexto urbano espetacular. Ele ainda afirma: “se a vida urbana deve agora ser apresentada como uma imensa acumulação de espetáculos, não haveria mais lugar para o plano de ordenamento territorial, eis que ele sucumbe diante do design urbano.” (HARVEY, 1992, p.132)
“(...) na lógica da máquina de crescimento, a busca ideológica de um consenso que legitime as políticas públicas de urbanismo exclusivamente direcionadas para os ganhos dos capitalistas urbanos é um dos elementos políticos centrais para seu sucesso. Nesse sentido, as teorias das cidades-globais, que defendem a inserção competitiva das cidades na economia globalizada, caem como uma luva para a construção desse consenso. Face à crise estrutural vivida nos países periféricos, vimos (...) que a promessa de ‘acesso’ ao Primeiro Mundo que representa o discurso da globalização é uma das razões da força de sua penetração no imaginário social. A essa ideia atrela-se facilmente uma outra pela qual esse acesso depende de cidades bonitas e à altura dos desafios de competitividade da modernidade global: passa a fazer sentido, quase que como uma condição para o bilhete da modernidade que as cidades se modernizem e tenham seus centros de negócios, seus ‘Sohos’ e centros culturais, e assim por diante. Um cenário de sonho para os empreendedores da máquina de crescimento, que veem aí uma oportunidade rara de bons negócios. Se a cidade está ou não no roteiro das finanças globais é, em última instância e nesse ponto de vista, uma questão absolutamente menor, o que interessa na verdade sendo os ganhos que a produção da cidade pode propiciar, se possível em decorrência dos efeitos do discurso – apenas – da ‘inserção global’.” (FERREIRA, 2003, p.224; grifo meu)
O Planejamento Estratégico de Cidades é fundado, portanto, como uma alternativa supostamente eficaz em relação ao agora combatido planejamento urbano normativo, é a substituição do plano pelo projeto, dado como mais adequado ao horizonte temporal da nova era informacional, devido à priorização das ações de curto prazo em detrimento às que requerem um longo período de maturação, além do aparente benefício de facilitar o engajamento do setor
privado no seu financiamento, realização e gestão, mediante parceria com o setor público ou sob a forma de concessão da exploração (COMPANS, 2005).
O principal argumento que tenta derrubar os instrumentos tradicionais de planejamento urbano é o da impossibilidade de se prever o futuro e controlá-lo face a um contexto de grande desordem e complexidade social, econômica e espacial, fruto da intensa globalização, além da vigência de uma renovada confiança no mercado, própria do processo de reestruturação capitalista. Os grandes projetos, portanto, são defendidos porque, além de facilitarem a captação de recursos privados, seriam mais eficazes ao abarcarem uma porção territorial mais concisa e fácil de administrar; possibilitariam uma maior adaptabilidade às mudanças conjunturais, além de exigirem um menor prazo de execução.
Alguns planejadores estratégicos defendem a complementariedade entre os planos estratégicos e os planos diretores, como se o plano estratégico correspondesse a um plano de ações apoiado no arcabouço legal de ordenamento urbano derivado do Plano Diretor Urbano. Porém, Borja e Castells partilham da crença da inoperância do velho plano físico-territorial, justificada pela ideia de que a inserção econômica competitiva se dá justamente pela antecipação em relação às tendências mercadológicas, e não através de seu acompanhamento. Eles colocam que “é geralmente aceita a relativa inoperância desses planos (territoriais urbanos) quando não se apoiam nas dinâmicas econômicas e sociais que permitam seu desenvolvimento em projetos” (BORJA & CASTELLS, 1996, p.207). Outras críticas se baseiam ainda na comparação entre os dois instrumentos. Enquanto o plano estratégico, supostamente, se apoia no consenso e na participação em todas as fases, utiliza uma análise qualitativa e de fatores críticos e cria compromissos e acordos entre os agentes para a ação imediata a curto prazo; o plano diretor é uma criação de responsabilidade da administração pública e inclui a participação a posteriori, considera primordialmente fatores físico-territoriais e trata de um plano normativo para regular a ação privada futura (BORJA & CASTELLS, 1996). Por fim, o plano estratégico é definido pelos autores como um projeto coerente de transformação econômica e urbanística que amplia a competitividade internacional da cidade ao mesmo tempo em que estimula intervenções pontuais e de curto prazo capazes de envolver tanto o investimento privado quanto construir consenso político entre os grupos populacionais internos. Porém, daí se nota um paradoxo: a subordinação das escolhas estratégicas ao que é consensual e de interesse dos empresários tende a excluir