Devido ao delineamento das políticas de reforma e de reconstrução do Estado, encontra-se no setor educacional, um campo fértil para implementação de políticas sociais pelos governos, como estratégia de regulação e controle social. No caso do Brasil, demarcado, historicamente, por um Estado patrimonial12, o neoliberalismo passou a dar a direção, a partir de 1990, quando foi iniciada uma série de reformas no Estado, balizadas por mudanças que se destacam, sobremaneira, as de ordem jurídica institucional.
No governo de Fernando Henrique Cardoso, primeiro mandato (1995-1998), foi lançado o Programa Acorda Brasil: Está na Hora da Escola que traduzia para a área educacional o redirecionamento das políticas educacionais na perspectiva de concretização das novas formas de gerenciamento nas escolas já preconizadas na Constituição Federal de 1988. Outro marco legal de igual ressonância foi a Emenda Constitucional nº 14, de 13 de dezembro de 199613 que regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef e o Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb). Com a aprovação da Nova Lei de Diretrizes e Bases (LDB) e do Plano Nacional de Educação (PNE), são dados passos importantes para essas mudanças. Nesse sentido, assim se expressa Dourado (2002, p. 242),
[...] nos anos 90, especialmente na gestão de Fernando Henrique Cardoso, as políticas públicas são reorientadas por meio, entre outros processos, da reforma do Estado que, como explicitamos anteriormente, engendra alterações substantivas nos padrões de intervenção estatal, redirecionando mecanismos e formas de gestão e, consequentemente as políticas públicas educacionais, em sintonia com os organismos multilaterais. Tais ações na arena educacional expressam-se no processo que resultou na aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/96), negligenciando parte das bandeiras encaminhadas pela sociedade civil, especialmente o Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública.
12 Ferreira (2006, pp. 24-25), ao discutir as reformas num Estado patrimonial concordando com Frigotto (2001), ressalta que as mesmas propiciam às arenas tradicionais do poder político alguns ajustes na direção da mercantilização das condições societais, agravando mais ainda o horizonte das conquistas sociais, ao transformar direitos em bens, subjugando seu usufruto ao poder de compra do usuário e mercantilizando as lutas em prol da cidadania pelo culto as leis de mercado.
13 Essa emenda alterou os artigos 34, 208, 211 e 212 da Constituição Federal (BRASIL, 2004) conferiu nova redação ao artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que se refere ao financiamento da educação.
Corroborando as afirmações de Dourado (2002), os compromissos de Jomtien são legalmente garantidos, dentre outros, nos documentos citados, como investidas do projeto neoliberal nas políticas públicas educacionais. A partir desses documentos, são redesenhadas as formas de gestão da escola pública em consonância com as reformas que foram delineadas, com maior intensidade, no período do primeiro mandato de governo de Fernando Henrique Cardoso – FHC – (1995-1998).
Na sua proposta de governo Mãos à obra Brasil, são definidos, para todos os setores, mecanismos e formas de gestão em sintonia com os organismos multilaterais. Nas medidas referentes à educação, são estabelecidos novos padrões de gestão que desloca responsabilidades e competências do sistema educativo na direção da ponta desse sistema – à escola. Para o foco desse trabalho, julgamos pertinente destacar duas dessas medidas: “Descentralizar as decisões para o nível escolar e aumentar a autonomia da escola. Promover a participação da comunidade na direção das escolas” (CARDOSO, 1994, p. 118).
Pelo contexto em que foram formuladas tais medidas, observamos, claramente, que a “[...] transferência de responsabilidade pela manutenção da escola para a comunidade escolar, entendida esta expressão como o conjunto dos segmentos que compõem a escola: alunos, seus responsáveis, funcionários, professores e direção” (VIRIATO, 2004, p. 40), refere-se a de uma política educacional descentralizadora, porque, na prática, não há mudança na distribuição do poder.
Seguindo as orientações de Jomtien (1990) no que diz respeito à modernização da gestão educacional, o PNE (1993-2003) determina 25 metas para a gestão educacional. Dentre outras, essas metas especificam as configurações que devem assumir a gestão dos sistemas educacionais e das instituições escolares, definidas nos termos das diretrizes, em que se destaca a gestão democrática. Nesse sentido, as metas de nos 22, 24 e 25, do Plano, encaminham, para definição em cada sistema de ensino, o estabelecimento de normas de gestão democrática com a participação da comunidade, relevando, inclusive, a equidade, descentralização e autonomia da escola, em sintonia com os objetivos e prioridades do referido plano.
O Plano tem por objetivo [...] a democratização da gestão do ensino público, nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes (BRASIL, 1993).
Cabral Neto; Rodriguez (2007, p. 22), analisando a gênese, a implementação e o fracasso das reformas impostas à América Latina na década de 1990, afirmam: “Nas reformas da década de 1990, observa-se a retomada dos princípios e estratégias já presentes na Declaração do México (1979)14, [...] a gestão descentralizada que combina uma coordenação em nível central com a autonomia das escolas [...]”. Nesse sentido, o autor destaca que tais medidas não representavam um projeto novo para a educação, apesar da incorporação de novos temas.
No tocante a essas medidas, a Constituição Federal/88 (BRASIL, 2004) expressa em alguns dos seus artigos referentes à educação (206 e 211), a concepção de gestão que deveria nortear o ensino. Tal concepção envolve os conceitos de democratização e descentralização. Percebemos, contudo, que a lógica subjacente é a equidade como forma de equilibrar despesas e gastos:
Art. 206 – O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: [...] VI – Gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
Art. 211 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino (BRASIL, 2004).
Silva, S. (2006, p. 103) assinala que esses e outros princípios direcionaram a política de equidade de FHC no sentido de “[...] distribuir responsabilidades de forma ponderada entre União, Estados e municípios e articular a descentralização, a autonomia e o controle central”. Ainda nessa discussão, Silva, S. (2006, p. 104), utilizando-se da fala do então Ministro da Educação Paulo Renato de Souza, argumenta sobre a forma como esses princípios se concretizariam na gestão escolar, afirmando que,
Mesmo a promoção da participação dos pais, que seria um elemento decisivo para a qualidade do ensino, depende da competência do diretor de sua capacidade para se envolver com a comunidade, reconhece Souza. Mas a ênfase dada ao controle dos recursos como forma de aumentar a produtividade. Os pais são pressupostos como recursos humanos voluntários indispensáveis para a redução dos gastos.
14 A Declaração do México foi o documento elaborado após uma reunião para avaliação da realidade da educação na década de 1970, no continente latino - americano. Essa reunião foi convocada pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco) – em colaboração com a Comissão Econômica para a América Latina (Cepal) e a Organização dos Estados Unidos Americanos (OEA), em dezembro de 1979 na cidade do México. Ficou conhecida como Conferência Regional de Ministros de Educação e Ministro Encarregados do Planejamento. Dessa reunião, participaram 37 países, incluindo representantes da América Latina e do Caribe.
Nesse sentido, verificamos que a participação referenciada pelos dispositivos legais que encaminham para o envolvimento da sociedade civil, recomenda um Estado mais próximo do povo, em que a descentralização se configura como um mecanismo que pode promover a efetiva participação da sociedade através de ampliação dos espaços de participação dos sujeitos sociais. Nos sistemas estaduais de ensino, isso pode ocorrer tanto por meio dos colegiados (instâncias possuidoras de poder de decisão), quanto pela escolha dos gestores escolares através de eleição direta com a participação dos representantes dos seus segmentos.
A LDB nº 9.394/96 (BRASIL, 2001) institui a gestão democrática pelo princípio da participação da comunidade escolar tanto na elaboração do projeto político da escola, quanto em colegiados que deverão se caracterizar como instituições máximas de poder de decisão. Nos dispositivos da referida Lei, que estabelece as diretrizes e base da educação nacional, a gestão democrática se fundamentará nos seguintes princípios:
Art. 14. Os Sistemas de ensino definirão as normas de gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios:
I - participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola;
II - participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares equivalentes (BRASIL, 2001).
Pelo exposto, verificamos, claramente, que a comunidade é chamada a participar da gestão da escola pelo princípio da gestão democrática. Nessa perspectiva, as decisões centralizadas no diretor devem ceder lugar a um trabalho de construção coletiva entre todos os agentes da escola e, destes, com a comunidade externa. Mas observamos, também, que a responsabilidade de produzir os meios de participação é transferida, exclusivamente para as instituições. No caso específico da escola, é lá onde ocorre a intensa relação com a comunidade, quer a prática cotidiana da administração, quer no que se refere à enorme heterogeneidade cultural que caracteriza a sociedade brasileira. Dessa forma,
[...] quando falamos em gestão participativa no âmbito da escola pública estamos nos referindo a uma relação entre desiguais onde vamos encontrar uma escola sabidamente desaparelhada do ponto de vista do setor financeiro para enfrentar crescentes desafios que se apresentam e, também, uma comunidade não muito preparada para a prática da gestão participativa da
escola, assim como do próprio exercício da cidadania em sua expressão mais prosaica (GUTIERREZ; CATANI, 2008, p. 69).
Com relação à organização do ensino em todos os níveis e modalidades, de que trata a LDB nº 9.394/96 (BRASIL, 2001), fica claro que a descentralização da gestão deverá ultrapassar o nível das esferas federal, estadual e municipal, focalizando a escola como centro das ações educativas democráticas. Oliveira, D. (1997, p. 91) afirma que “[...] os modelos fundamentados na flexibilidade administrativa podem ser percebidos na desregulamentação e na descentralização dos recursos, posicionando a escola como núcleo do sistema”. No entanto, a ênfase ao fortalecimento da escola é dada na perspectiva do controle social da gestão escolar através do estabelecimento de órgãos colegiados, da obrigatoriedade da prestação de contas e divulgação de processos e resultados à avaliação de desempenho institucional e à elaboração do planejamento anual da escola de forma participativa, valorizando experiência da comunidade.
Severino (2000, p. 66), ao fazer uma análise da LDB nº 9394/96, afirma que “a lei não consegue sustentar o princípio da gestão democrática. Esse princípio aparece um tanto isoladamente, no artigo 2º, quase não reaparece mais ao longo do texto, com exceção dos artigos 14 e 56, embora de maneira um pouco vaga e ambígua [...]”. Além do que expressa o referido autor, a falta de delimitação, clareza e precisão dos mecanismos que, efetivamente, poderão orientar a gestão democrática descrita no art. 14, é alvo de críticas de outros autores, dentre eles, Paro (2001, p. 55) que, em sua análise, assevera:
[...] ao renunciar uma regulamentação mais precisa do princípio constitucional da „gestão democrática‟ do ensino básico, a LDB, além de furtar-se a avançar, desde já, na adequação de importantes aspectos da gestão escolar, como a própria reestruturação do poder e da autoridade no interior da escola, deixa também à iniciativa de Estados e municípios – cujos governos poderão ou não estar articulados com interesses democráticos [...].
A exigência do compromisso da escola com a gestão democrática, prescrita não só na LDB, mas em toda a legislação educacional é ambígua. Por um lado, suscita a compreensão de que “[...] democracia traz consigo a ideia de cidadania democrática em que os sujeitos são responsáveis e aptos a participar, escolher seus representantes e fiscalizar o seu desempenho, [...]” (HORA, 2007, p. 30). No entanto, a realidade das instituições escolares ainda reflete um quadro estrutural hierarquizado. “Em vista disso ao se examinar a gestão democrática e todos
os demais aspectos a ela relacionados, aponta-se para a necessidade de rompimento de estruturas de poder vigentes, de modo a propor uma expressão condizente com a nova orientação pretendida” (LÜCK, 2006, p. 99).
Consideramos, assim, que é impossível acreditar numa gestão democrática, em que o cargo de diretor da escola é um cargo de confiança do poder executivo (governador, prefeito, vereador). Ao contrário dessa perspectiva, a escolha do diretor, por meio da eleição direta, se reveste da maior importância para o processo de democratização da gestão escolar. A LDB (BRASIL, 2001) não define essa questão, trata da participação dos sujeitos referindo-se, apenas, à formação de órgãos colegiados.
Paro (2001, p. 88) considera que a grande frustração com relação à regulamentação do princípio da gestão democrática do ensino público na LDB,
Deriva da mudança de regras que pelo menos acene para uma mudança estrutural da maneira de distribuir-se o poder e a autoridade no interior da escola. Para isso, seria preciso que, além de uma organização calcada na colaboração recíproca e fundada, não na imposição, mas na convivência e no diálogo, se previssem instituições e práticas que garantissem a participação efetiva tanto dos servidores (professores e demais funcionários) quanto dos usuários (alunos e pais) nas decisões da escola. Consequentemente, uma tal estruturação deveria estabelecer, ao mesmo tempo, que a direção da escola não ficasse, como hoje, concentrada exclusivamente na autoridade de um diretor, que sem condições objetivas de perseguir propósitos educativos se vê compelido a atender aos ditames do Estado, sem nenhuma ligação com aqueles a quem os benefícios escolares deveriam beneficiar. É neste sentido que a escolha dos dirigentes, acima de qualquer solução burocrática ou clientelista deve passar necessariamente pela manifestação da vontade dos dirigidos, de modo a comprometer-se de fato com os que fazem educação escolar e, acima de tudo, com os usuários diretos (alunos) e indiretos (pais e comunidade em geral) de seus serviços (parêntese no original).
Na compreensão de Paro (2003), a democratização da escola deve estar no horizonte quando se procura providenciar o processo de escolha do diretor por meio de eleição. No entanto, é preciso ter presente suas potencialidades, não esquecer que esse é apenas um dos fatores que concorrem para essa democratização. Precisamos, também, compreendê-la como um organismo institucional, cuja regulamentação deverá ser definida também na LDB, e que a prática seja encaminhada para a transformação de um movimento social que luta pela construção de uma sociedade verdadeiramente democrática, conforme afirma Souza (2007, p. 205).
[...] a existência de marcos legais definidores da democracia como princípio político de gestão não representa garantia, em si, da efetiva prática democrática – o mesmo vale para algumas práticas sócio institucionais que têm sido adotadas como medidas democratizantes. A eleição de diretor, por exemplo, pode exprimir o resultado de um processo verdadeiramente democrático no seio da comunidade, mas pode, também, ser usado como estratégia para frear a continuidade da experiência, ou mesmo para justificar medidas e ações que não implicam, obrigatoriamente, a participação coletiva, o atendimento dos projetos institucionais, os interesses da comunidade escolar.
Dessa forma, na década de 1990 (mais precisamente no Governo Fernando Henrique Cardoso), a temática da democratização do ensino transformou-se em uma estratégia da política educacional. O aparato legal procurava adequar a educação ao modelo neoliberal que se estabelecia no Brasil. Para a materialização da política, foram feitas reformas que introduziram mudanças nas formas de gerenciamento da gestão educacional, cujo objetivo era promover uma maior produtividade, eficiência e eficácia no sistema educacional. Nesse sentido, foram direcionados programas de formação de professor – para atender às novas demandas de formação profissional – de avaliação com a finalidade de mensurar, estatisticamente, o desenvolvimento educacional e de financiamento visando à redução dos gastos com educação. Castro (2007, p. 131) assevera que:
A concepção de modernização da gestão vem sendo introduzida no âmbito das reformas educacionais como uma estratégia fundamental para garantir o sucesso escolar. A gestão baseada nos resultados e nos indicadores de desempenho constitui-se em fator crucial da modernização da gestão educativa. Essa concepção tem se fortalecido no Brasil, a partir da última década do século XX, quando se inicia o processo de reforma do Estado.
A lógica subjacente, na política de modernização da gestão educacional (de cunho neoliberal), que vem se instaurando no Brasil, mais precisamente a partir de meados da década de 1990, tem como base a lógica econômica, visto que tem, como princípios, a diminuição dos investimentos do Estado, principalmente nos programas sociais inclusive a educação e, o aumento da produtividade. Nesse sentido, a reforma educacional objetiva fazer os ajustes estruturais para responder às demandas do mercado de trabalho. A proposta do neoliberalismo para solucionar a crise educacional “é produto da combinação de uma dupla lógica centralizadora e descentralizadora: centralização do controle pedagógico (em nível
curricular, de avaliação do sistema e de formação de docentes) e descentralização dos mecanismos de financiamento e gestão do sistema” (GENTILI, 1998, p. 25, grifo do autor).
Nesse contexto, as políticas educacionais se apresentam como fundamentais para a introdução do modelo de gerenciamento que imprime a descentralização dos processos administrativos, os quais têm maior ressonância na direção da ponta do sistema – as unidades escolares – devendo, assim, seguir os ditames do Poder estatal para corresponder às necessidades do capital, conforme assinala Castro (2004, p. 101).
A descentralização tem sido considerada pelo discurso oficial como indicador de qualidade, eficiência equidade na implementação de políticas sociais em geral e educacionais em particular. Nesse contexto, a descentralização é explicada pelos seguintes princípios: Uma visão econômica, com outros modos de gestão e formação, que mobiliza os atores na periferia, a procura da qualidade para melhorar a competitividade; e a diversificação dos processos.
Ressaltamos, ainda, que, nesse contexto, o direcionamento que é dado à modernização da gestão pública elege, como eixo norteador da administração, a participação dos sujeitos sociais dos diferentes segmentos da sociedade. Algumas propostas da nova gestão pública estão presentes na gestão educacional como “a descentralização, baseada numa concepção que enfatiza ganhos de eficiência e efetividade, reduz custos e aumenta o controle e a fiscalização dos cidadãos sobre as políticas públicas, além de desresponsabilizar o Estado de boa parte de suas obrigações com os serviços sociais” (CASTRO, 2007, p. 133).
Ademais, fica cada vez mais evidente, nas diretrizes da política da administração pública, a tendência que aponta na direção de fazer ajustes nos diversos setores da sociedade. Tais ajustes, justificados, nos documentos oficiais, pela necessidade de superar o antigo modelo hierarquizante e centralizador têm, como bandeira, conclamar a participação de diversos setores da sociedade, redefinir o papel do Estado, estabelecer como eixo a descentralização como forma de promover a democratização e a autonomia administrativa e financeira das instâncias governamentais.
O conteúdo da descentralização, que fundamenta o gerenciamento da educação, é coerente com aquele desenhado no projeto de modernização da gestão pública brasileira. A descentralização que orienta as reformas governamentais, na década de 1990, preconiza a redefinição do papel o
Estado, diante de sua crise caracterizada pela incapacidade de prestar serviços essenciais à sua população e pela ausência de agilidade administrativa de suas burocracias governamentais (CABRAL NETO, 2004b, p. 44).
Dessa forma, a redefinição do papel do Estado, no tocante à política educacional – década de 1990 – caracterizou-se pela presença marcante dos organismos internacionais nas orientações das diretrizes que deveriam ser materializadas no sistema de ensino público. Observamos, inclusive, que as propostas obedeciam às seguintes vertentes:
[...] a política educacional desse período e, principalmente aquela verificada a partir de 1995, apresenta-se de forma fragmentada – Parâmetros Curriculares Nacionais, TV Escola, Fundo de Valorização do Magistério, avaliação institucional, autonomia da escola [...] (PERONI, 2003, p. 74).
Considerar a materialização dessas estratégias neoliberais discutidas e postas em evidência significa compreender que esse processo é parte de uma política internacional mais ampla e que a política de gestão democrática está diretamente vinculada a uma reforma do Estado, através da descentralização – um dos eixos da reforma educacional –. Nesse sentido, o que vem se presenciando é que o Estado promove o desafogamento de suas atribuições sem, contudo, oferecer as condições necessárias para o pleno funcionamento.
Em estudo dos desafios do cotidiano escolar, desse período, Melo (2001, p. 244) afirma que:
Hoje, em tempos de vigência do neoliberalismo, o tema da gestão está associado aos paradigmas que fundamentam as mudanças conservadoras na forma de pensar a sociedade e a gestão educacional. A estratégia usada tem até aparência de novas políticas para melhorar a educação, mas a essência do discurso é facilmente desmistificada se questionarmos o seu caráter público e democratizante e a sua perspectiva de inclusão social.
Nesse contexto, as políticas vigentes são incorporadas pelos sistemas das escolas imprimindo-lhes mudanças substanciais na sua estrutura organizacional, previamente orientada pelo Ministério de Educação e Cultura – MEC. Tais mudanças abrangem a gestão administrativa, financeira e pedagógica da escola,
[...] por meio dos conselhos escolares, grêmios estudantis, conselho de