Ao tratar das competências gerais, vimos que a cada um dos entes federativos foi concedido dois tipos de competência legislativa: a União detém competências privativas e concorrentes; os Estados e o Distrito Federal têm competências concorrentes e suplementares; os Municípios têm a competência suplementar e a competência para legislar sobre assuntos locais.
Do ponto de vista ambiental, temos que tanto as competências privativas da União, como aquelas suplementares não oferecem maiores embargos ou celeumas. É, basicamente, nas competências concorrentes e suplementares, aliada à competência do Município para legislar sobre assuntos de interesse local que residem as maiores dúvidas sobre o tema.
Mais especificamente no que tange o objeto do nosso estudo, qual seja o licenciamento ambiental, temos que interessante a análise do art. 24, inciso VI da Carta Magna, que trata, como vimos, da competência legislativa concorrente. Ora, a leitura mais desatenta do referido artigo pode levar a conclusão de que caberia à União a edição de normas gerais sobre o licenciamento ambiental e, aos Estados, a possibilidade de pormenorizar seus interesses em relação à matéria.
Contudo, deve o interprete constitucional buscar a aquela interpretação que mais beneficie a Constituição como um todo e isto inclui considerar a competência municipal expressa no art. 30, inciso I da Constituição Federal, que traz a possibilidade dos Municípios legislarem sobre assuntos de interesse local.
É bem verdade que o legislador constitucional não conferiu competência legislativa ambiental de forma expressa ao município, contudo, ao conferir competência ao mesmo para legislar sobre assuntos de interesse local o fez de modo que aí estão abarcadas competências nas mais diversas matérias do direito quando o interesse seja eminentemente local.
Paulo Affonso Leme Machado84 afirma que a Constituição Federal de 1988 foi feliz ao
se utilizar da expressão “interesse local”, pois a expressão traz o sentido de que o interesse
não precisa compreender necessariamente todo o território do município, podendo abranger apenas um determinado bairro ou distrito.
Buscar o que deve ser caracterizado como interesse local, principalmente em matéria ambiental, não é tarefa fácil, visto que os impactos ambientais nem sempre são completamente mensuráveis e podem não se restringir a um determinado local direta ou indiretamente.
É inegável que qualquer dano ambiental por menor que seja pode, aliado a outros de menor danosidade, pode vir a trazer conseqüências regionais, nacionais ou até internacionais. Adentrar nessa cadeia de impactos indiretos não facilitaria para a caracterização do interesse nem para a proteção ambiental. Em sentido oposto, considerar que cada uma das atividades desenvolvidas neste país, certamente, se desenvolve em algum Município e a ele interessa, atrairia para este todas as competências legislativas, ou mesmo materiais.
Assim, boa parte da doutrina85 entende que o interesse local se caracterizaria não pela exclusividade de interesse, até porque seria impossível encontrá-los, mas pela sua preponderância em face dos interesses estaduais e federais.
Logo, reconhecida a competência dos municípios para legislar concorrentemente sobre o licenciamento ambiental, temos que de acordo com o § 1º do art. 24, no âmbito da legislação concorrente, a competência da União será limitada ao estabelecimento de normas gerais.
A este ponto, questionamento pertinente seria o que vem a ser ‘normas gerais´, uma
vez que tal expressão representa um conceito jurídico indeterminado e , como não é unânime entre a doutrina e a jurisprudências, verifica-se sérios conflitos em relação a legislação oriunda dos mais diversos entes.
A norma geral é comumente associada àquelas normas que constam de princípios gerais direcionados aos legisladores ou a seus interpretes e que possuem abrangência nacional. Tal visão, contudo, pode ser tida como incompleta quando analisadas a questão ambiental. Isso porque, na proteção do meio ambiente, não raras as ocasiões em que a proteção ambiental recomenda a edição de normas específicas e pormenorizadas, a fim de
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MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op. cit., p. 385, nota 71.
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Nesse sentido, conforme afirma Paulo Affonso L. Machado, encontraremos Celso Bastos, Hely Lopes de Meirelles, Toshio Mukai e José Cretella Júnior.
resguardar interesses nacionais. Basta citar como exemplo prático normas de proteção à Floresta Amazônica ou ao Pantanal Mato-Grossense.
Deste modo, não é necessário que a norma ambiental abranja todo o território nacional para ser tida como geral86. No intuito maior da preservação ambiental pode a União, no uso de suas prerrogativas do §1º do art. 24, legislar de forma pormenorizada desde que reste claro que o intuito maior por trás de tal norma seria a salvaguarda de um interesse geral. Nesse caso o que se buscaria evitar seria uma legislação menos branda por parte dos Estados e dos Municípios o que poderia vir a legitimar uma degradação de um patrimônio ambiental de interesse nacional87.
A invasão do campo de atuação da União para a elaboração de normas gerais implica, notadamente, na inconstitucionalidade da lei, seja ela estadual ou municipal. Nesse sentido, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº1086/SC, o STF julgou inconstitucional dispositivo da Constituição Estadual de Santa Catarina que dispensava o estudo de impacto ambiental:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 182, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. CONTRAIEDADE AO ARTIGO 225, § 1º, IV, DA CARTA DA REPÚBLICA. A norma impugnada, ao dispensar a elaboração de estudo prévio de impacto ambiental no caso de áreas de florestamento ou reflorestamento para fins empresariais, cria exceção incompatível com o disposto no mencionado inciso IV do § 1º do artigo 225 da Constituição Federal. Ação julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade do dispositivo constitucional catarinense sob enfoque.” (ADI 1086/SC, Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO, Julgamento: 10/08/2001).
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MACHADO, Paulo Affonso Leme Machado. Op. cit., p. 112, nota 71.
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Em sentido semelhante o Tribunal de Justiça do Paraná, analisando os limites pormenorizados impostos pelo Código Florestal às áreas de preservação permanente, quer urbanas ou rurais, assim decidiu: “MEIO AMBIENTE - LOTEAMENTO - ABATE DE ÁRVORES - DANOS - ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - LIMINAR CONCEDIDA PARA PARALIZAÇÃO DAS OBRAS - DESPACHO MANTIDO. Recurso desprovido. (...) Assim, estão dirimidas quais quer dúvidas sobre a aplicação do Código Florestal nas áreas urbanas, posto que a União, nos limites de sua competência, estabeleceu como norma geral a ser indistintamente aplicada por todos os Estados da Federação e seus Municípios, independentemente de estarem localizados em áreas urbanas ou rurais, as metragens especificadas nas alíneas do art. 2º da lei 4.771/65. Não pode o município de Curitiba editar lei que estabeleça normas menos rígidas que aquelas estabelecidas por leis federais ou estaduais, sob a alegação de que estariam legislando sobre assuntos de interesse local – artigo 30, I, da Constituição Federal. Dessa forma, unicamente no caso de a Constituição Federal ter sido desrespeitada é que os Estados e o Distrito Federal não deverão obediência à norma geral editada pela União.”(TJPR - 3ª C.Cível - AI 65302-7 - Curitiba - J. 09.02.1999).
Lúcia Valle Figueiredo88, após as ponderações pertinentes acerca das normas gerais, conclui que se normas gerais forem corretamente utilizadas em seu campo de abrangência, ao contrário de se falar em invasão de competências federativas, teríamos fator de segurança jurídica, na medida em que tais normas tendem a igualdade e certeza na aplicação de dados princípios.
Assim, temos que, editadas as normas gerais por parte da União, podem os Estados descer em minúcias suas próprias leis levando sempre em consideração o interesse regional para tanto, e os Municípios, igualmente, fazer uso de sua competência para legislar sobre assuntos de interesse local, se adequando, logicamente, à legislação federal e estadual. É nisso que consiste o caráter cooperativo na repartição de competências legislativas: criação de um sistema comum e articulado na busca de uma finalidade em comum e com a participação de todos os entes federativos.
Por fim, saliente-se que, em casos onde a norma geral a cargo da União não foi editada ou for omissa, poderão os Estados, utilizando a competência suplementar prevista no §2º do art. 24, e os Municípios, com base também na competência suplementar conferida pelo art. 30, inciso II, editar normas gerais em matéria ambiental, aí incluídas as que dizem respeito ao licenciamento ambiental, ou complementá-las de acordo com suas peculiaridades89.