Cost-benefit analysis

A decisão de proceder à reorganização territorial através da fusão de municípios partiu geralmente de uma decisão política, como resposta à expansão do Estado-Providência. Com base em argumentos económicos, a prestação de serviços abrangendo municípios de maior dimensão em termos populacionais seria capaz de tirar partido de economias de escala, já que a produção de serviços aumentaria numa proporção superior aos inputs utilizados nesses mesmos serviços (Kjellberg, 1988; Wollmann, 2000, 2004, cit in Rodrigues 2011, p. 9).

As reformas territoriais constituem uma decisão de planeamento racional para garantir ganhos de eficiência na preparação da descentralização funcional.

A possibilidade de efectuar reformas territoriais é motivada pela necessidade de criação de municípios de maior dimensão, capazes de fornecer um grande número de serviços através de uma equipa de planeamento mais profissional, eleitos locais envolvidos a tempo inteiro e uma maior disponibilidade de recursos financeiros (Brennett, 1989; Boyne, 1996, cit in Rodrigues 2011, p. 10). Este argumento assenta em economias de escala, sugerindo que unidades de governo local de maior dimensão podem lidar de forma mais eficiente com a complexidade das tarefas (Dollery e Crase, 2004, cit in Rodrigues 2011, p. 10).

Associado ao ritmo do movimento de urbanização foram criadas novas exigências em termos de infra-estruturas locais, nomeadamente o abastecimento de água, saneamento básico, manutenção de estradas, transportes públicos, habitação e conflitos entre ocupação dos solos urbano e rural.

As reformas territoriais assentes no aumento da urbanização territorial e no crescimento do Estado Providência têm uma explicação de natureza económica, dado que justificam fusões de municípios pelas suas potenciais consequências positivas ao nível da eficiência. O argumento é o de que os países que enfrentaram o crescimento do Estado Providência e a urbanização da forma mais precoce, foram também os que mais cedo promoveram reformas territoriais bem sucedidas.

Sendo as reformas territoriais eventos raros e de difícil concretização, as razões económicas são insuficientes para explicar as mesmas. É necessário recorrer a factores endógenos ou sistémicos para estudar os casos bem sucedidos de reformas territoriais.

Podem ser obstáculos à decisão política de promover fusões os séculos de história em comum e/ou conflito entre comunidades vizinhas.

Em termos gerais, são factores determinantes na promoção de reformas territoriais por parte dos governos centrais e/ou regionais a tradição do Estado e a natureza da sociedade civil. Segundo Rodrigues (2011), encontramos um terreno fértil à ocorrência de remodelações das fronteiras locais em países caracterizados por alianças políticas pragmáticas, cultura política e cívica e tradição common law. Uma governação multinível e um código genético caracterizado por uma cultura cívica e uma participação política oferecem menos resistência às reformas territoriais, uma vez que a mudança constitui um princípio de funcionamento do próprio sistema. Os países nórdicos foram pioneiros neste domínio.

Já os países de tradição napoleónica caracterizaram-se por comportamentos favoráveis ao reforço de fronteiras políticas e de atitudes paroquiais e ao contrário dos países nórdicos, onde as relações intergovernamentais verticais dominadas pela cooperação entre diferentes níveis de governo estimulam uma governação multinível, nos países de tradição napoleónica as relações intergovernamentais verticais assumiram um padrão diferente, resultado da história e da democracia. Ou seja, à partida nos países de forte tradição napoleónica as reformas territoriais são mais difíceis, pois encontram mais obstáculos.

Em Portugal, a minimização do papel dos governos locais foi facilitada pela ditadura, dada a dependência financeira e política (nomeação dos presidentes de Câmara) destes face ao governo central. Estabelecida a democracia, qualquer tentativa de fusão era tida como indesejável e politicamente intrusiva.

Quadro n.º 3 - Reformas Territoriais – Motivações e Obstáculos à Fusão

MOTIVAÇÕES OBSTÁCULOS

Crescimento do Estado Providência Séculos de história

Urbanização Conflito entre comunidades vizinhas

Cultura cívica e participação política Forte tradição napoleónica Economias de escala (razões económicas) Comportamentos paroquiais

Identidade cívica Razões económicas

Organização descentralizada

(governação multinível) Razões políticas (intrusão) Melhor gestão das infra-estruturas locais

(abastecimento de águas, esgotos, etc...) Razões culturais

A identidade cívica é um factor chave para explicar as fusões de municípios, pois permite às comunidades superar visões sectárias dos membros do grupo e promover objectivos colectivos (Putnam, 1993; Keating, 1997, cit in Rodrigues 2011, p. 11).

Os motivos que justificam que apenas alguns países da Europa Ocidental se envolveram em processos de fusão ao nível de municípios prendem-se com razões económicas, políticas e culturais, bem como com os valores partilhados e as tradições culturais presentes nas estruturas do Estado.

Segundo Shepsle (1989, cit in Rodrigues 2011, p. 12), na linguagem dos custos de transação, diríamos que as fronteiras dos municípios permanecem estáveis quando os custos de transação são elevados devido à informação imperfeita, à incerteza em relação a estados futuros e à existência de participantes avessos ao risco.

Rodrigues (2011), afirma que as normas de confiança e reciprocidade na tradição escandinava criam uma cultura de compreensão mútua e colaboração entre os actores que ajudam a minimizar os custos de transacção inerentes à mudança. A ausência dessas condições na tradição napoleónica representa um obstáculo enorme para a mudança institucional.

Ainda segundo Rodrigues (2011), países como a França, Espanha e Portugal têm preferido valorizar o associativismo municipal, não como instituições complementares, mas como alternativa às fusões de municípios. Ainda que os ganhos potenciais ao nível da eficiência económica sejam semelhantes,

isso a multiplicação desnecessária de estruturas, e são menos democráticas, já que os seus presidentes não são eleitos directamente.