Os pagamentos por serviços ecossistêmicos referem-se às fontes alternativas de financiamento originadas por meio das cobranças das externalidades positivas prestadas pelas unidades de conservação. Entre os principais serviços ecossistêmicos prestados pelas unidades de conservação estão: estoque de carbono, regulação de microclima, reserva de bioprospecção, recarga de aquífero e fornecimento hídrico.
Os benefícios econômicos oriundos dessa arrecadação seriam significativamente relevantes para as unidades de conservação, porque, além dos recursos financeiros, quantificaria monetariamente a relevância dessas áreas protegidas. Tal fato possibilitaria um maior envolvimento e interesse da população (MORSELLO, 2001). Entretanto, nem tudo que tem grande utilidade para a sociedade tem valor monetário e, com isso, muitos dos serviços ecossistêmicos precisam ser valorados economicamente para serem comercializados.
Em muitos casos, os pagamentos por serviços ecossistêmicos sofrem de mercados incompletos. Ou seja, nem a máxima disposição a pagar do demandante possibilita um mercado com a mínima disposição a ofertar do produtor. Esse mercado incompleto e outras falhas de mercado necessitam de interferências por meio de políticas públicas para solucioná-las.
No ordenamento jurídico que rege o SNUC no Brasil, há a previsão de pagamentos pelos serviços ecossistêmicos fornecidos por essas áreas protegidas (BRASIL, 2000). Assim, existe a potencialidade de as unidades de conservação serem recompensadas pelos benefícios gerados à sociedade, e que este recurso suplemente os custos diretos, indiretos, futuros e de oportunidade da existência dessas áreas protegidas.
40 Entretanto, para a efetivação do pagamento por serviços ecossistêmicos no Brasil, é necessária uma regulamentação específica para cada um desses serviços fornecidos pelas unidades de conservação. Isto é um fator crítico para a determinação dos benefícios do SNUC, pois é um recurso significativo que não é ainda monetariamente contabilizado. Este fato compromete a correta elaboração de uma análise custo benefício de programas que envolvam áreas protegidas brasileiras. Além disso, o cidadão brasileiro, em princípio, parece não ter percepção dessa importância ao se constatar a crescente degradação de ambientes e a extinção de espécies relevantes para a manutenção dos serviços ecossistêmicos (PICOLI, 2011).
O Quadro 01 relata os pontos positivos e limitações de cada instrumento de financiamento aplicado nas unidades de conservação (UC).
41 Quadro 01: Pontos positivos e limitações dos instrumentos de financiamento de UC.
INTRUMENTOS DE
FINANCIAMENTO PONTOS POSITIVOS LIMITAÇÕES
Orçamento Público
Aplicação em qualquer fase de gestão (planejamento, implementação e manutenção) e em qualquer área da UC. Contempla qualquer UC criada, sendo, às vezes, a única fonte financeira.
Recursos insuficientes para aplicação eficaz em todo o SNUC.
Baixa agilidade na execução do recurso disponível, entraves burocráticos.
Instituições bilaterais e
multilaterais Grande quantidade de recursos financeiros disponíveis
Utilização de recursos apenas para projetos aprovados e relacionados a conservação.
Execução de recursos destinada apenas à aplicação do projeto aprovado.
Não contempla todas as fases de gestão, especialmente as relacionadas a fase de manutenção de atividades meio (não finalística) da UC.
Arrecadados por ONGs, OS e OSCIPs
Flexibiliza a execução do recurso, ou seja, menos burocracias.
Amplia as opções de instrumentos financeiros que podem ser arrecadados pela UC, como doação e recursos que exigem elaboração de projetos associados.
Parte representativa do recurso é destinado para a administração da organização envolvida, sendo um elemento concorrente da UC no uso do recurso disponível.
Fundos ambientais
Fortalece financeiramente as atividades de conservação que já se utilizam de recursos públicos.
São eficazes na coordenação de programas de doações e implementação de estratégias ambientais.
Exigência de projetos elaborados para serem avaliados antes da aprovação do uso do recurso.
Inflexibilidade de uso dos recursos em outras fases de gestão da UC, especialmente as relacionadas a fase de manutenção de atividades meio (não finalística) da UC.
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contrapartida do Poder Público.
Débito Convertido Possibilidade de pagamento de dívidas por meio de
investimentos em projetos ambientais.
Interferência de entes privados sobre a autonomia de aplicação financeira no território de uma nacionalidade.
Convenção Internacional
Fortalece financeiramente as atividades de conservação que já se utilizam de recursos públicos.
São eficazes na coordenação de programas de doações e implementação de estratégias ambientais.
Exigência de projetos elaborados para serem avaliados antes da aprovação do uso do recurso.
Inflexibilidade de uso dos recursos em outras fases de gestão da UC, especialmente as relacionadas à fase de manutenção de atividades meio (não finalística) da UC.
Doação Bom índice de avaliação da importância que a sociedade
confere à UC.
Comportamentos free-rider: Incentivar outros a doar enquanto aproveita-se o bem sem incorrer em gastos.
Recursos incertos, fato que dificulta planejar orçamentos e despesas no financiamento.
Recurso pré-determinados para que ação ou local o recurso doado deva ser aplicado, fato que é associado à proximidade ou afetividade que a UC lhes traz.
Tributos
Possibilidade de obter grande montante financeiro para as UCs por meio de cobranças com valor reduzido e sem elevado peso financeiro ao indivíduo contribuinte (pequena porcentagem de uma base ampla de cobrança sobre os preços de bens e serviços com demanda quase inelástica). Aplicação em qualquer fase de gestão (planejamento, implementação e manutenção) em toda área da UC. Contempla qualquer UC criada.
Carga tributária a mais na economia, fato que provoca o surgimento de insatisfações populares.
Necessidade de regulamentação legal no ordenamento tributário do país.
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Autofinanciamento
Recursos parcialmente destinados de forma direta e indireta às unidades de conservação.
Aplicação em qualquer fase de gestão (planejamento, implementação e manutenção) em toda área da UC. Aplicação do recurso no SNUC, contemplando as UCs com baixo potencial de autofinanciamento.
Regulamentar as atividades arrecadadoras precisa desperdiçar tempo com burocracias na condução do processo.
Montante de recursos levantados pode ser aplicado no Tesouro Público, não tendo retorno diretamente na UC explorada, fato desmotivador da gestão do SNUC. Cobranças ineficazes de taxas de arrecadação podem limitar o potencial arrecadatório das unidades de
conservação, como, por exemplo, subestimação do valor da disposição a pagar do visitante ao atrativo.
Concessões de serviços são formas de arrecadação que podem apresentar aplicação e monitoramento de contratos com custos maiores de o próprio governo prover os serviços delegados.
Nem todas as unidades de conservação possuem potencial para o autofinanciamento.
Pagamentos por serviços ecossistêmicos
Recursos financeiros arrecadados tornariam o SNUC autossuficiente de outros instrumentos.
Quantificaria monetariamente a relevância das UCs para a sociedade, possibilitando maior envolvimento e interesse da população.
Necessidade de valorar os serviços para serem
comercializados, pois nem tudo que tem grande utilidade para a sociedade tem valor monetário.
Mercados incompletos: nem a máxima disposição a pagar do demandante possibilita um mercado com a mínima disposição a ofertar do produtor.
Necessidade de regulamentação específica para cada serviço ecossistêmico fornecido pelas UCs.
44 Existem relevantes alternativas de financiamento de unidades de conservação conforme foram apresentados. Porém, apesar do aumento do montante financeiro disponibilizado às unidades de conservação na última década, o valor real líquido tem diminuído devido à inflação dos últimos anos e ao acréscimo no quantitativo dessas áreas protegidas (EMERTON; BISHOP; THOMAS, 2006).
Na tentativa de acrescentar um valor real líquido às alternativas de financiamento de áreas protegidas, buscam-se fontes de investimentos relacionadas com outras agendas, como, por exemplo, a da redução da pobreza (EMERTON; BISHOP; THOMAS, 2006). Segundo Emerton, Bishop e Thomas (2006), a explicação para tal fato deve-se porque estratégias de conservação da biodiversidade tornaram-se cada vez impulsionadas por objetivos sociais e econômicos que afetam especialmente a contribuição da redução da pobreza.
Por todas essas razões, combinar diferentes fontes de investimento é um elemento chave para a sustentação financeira de áreas protegidas (EMERTON; BISHOP; THOMAS, 2006). A diversidade do portfólio financeiro pode possibilitar aos gestores de unidades de conservação uma medida de segurança, caso a única fonte de investimento financeiro falhe em cenários de riscos ou incertezas.
Enquanto a angariação de fundos para cobrir os custos é um objetivo importante, ela não é a única questão a ser considerada. Mesmo que muitos investimentos sejam levantados, isso nem sempre leva a melhores resultados de conservação nas áreas protegidas. Financiamento de unidades de conservação deve ser analisado pela qualidade, e não somente pela quantidade (EMERTON; BISHOP; THOMAS, 2006).
Por isso, a sustentabilidade financeira das áreas protegidas é a capacidade de assegurar fontes estáveis e suficientes de recursos financeiros, bem como de alocar tais fontes de forma apropriada para cobrir todos os custos gerados pelas unidades de conservação (EMERTON; BISHOP; THOMAS, 2006). Para isso, é necessária uma gestão eficiente dessas áreas protegidas, ou seja: com menos restrições burocráticas aos gestores das unidades para uso dos recursos financeiros; com formas de descentralização
45 desses recursos financeiros visando maior aplicação direta8 na unidade; com maior agilidade para busca de investimentos; e com estratégias de planejamento que comprometem recursos a médio e longo prazo (EMERTON; BISHOP; THOMAS, 2006). Nessa seara, no capítulo seguinte serão abordadas análises empíricas de alternativas de gestão de parques nacionais que se aproximam mais de uma eficiência necessária para a administração dessas áreas protegidas.
8 Segundo Emerton, Bishop e Thomas (2006), ocorreu uma mudança institucional em muitos
países, com a gestão de áreas protegidas, sendo as autoridades, em muitos casos, integradas em ministérios e quadros ambientais mais abrangentes. Como resultado, o financiamento previamente dirigido especificamente para a área protegida foi, em alguns casos, consolidado em orçamentos, agregando uma gama mais ampla de objetivos, resultando às vezes em diminuição de recursos para áreas protegidas.
46 3. COMPLEXIDADE NA IMPLEMENTAÇÃO E MANUTENÇÃO DOS