3 Economic and societal trends (influencing European energy demand)
3.4 Projected developments in European energy demand
3.4.4 Continued European energy import dependency, an export opportunity for
A preocupação com a utilização de técnicas uniformes e critérios unos para a
produção legislativa é recente no Brasil
137e tem sua primeira expressão significativa na Lei
Complementar nº. 95, de 26 de fevereiro de 1998. A Constituição da República Brasileira
de 1988, no artigo 59, já previa a edição de lei complementar que dispusesse sobre a
elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, no entanto, o dispositivo só foi
135 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª edição. Editora Atlas: São Paulo, 2007.
p. 86.
136 Por exemplo, os julgados: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADIn nº 939-7/DF, Tribunal Pleno.
Relator: Ministro Sidney Sanches, Diário da Justiça de 18 de mar - 1994 e BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADInMC no 2.024-2/DF, Tribunal Pleno. Relator: Ministro Sepúlveda Pertence. Diário da Justiça,
de 01 de dez - 2000.
137 "Muito pouco se produziu e tem se escrito no Brasil acerca do “processo”, “arte” ou “ação” de fazer as
leis. Os trabalhos doutrinários anteriores à edição da Lei Complementar (“LC”) no 95, de 26 de fevereiro de 1998, que instituiu regras e preceitos de técnica legislativa, foram poucos e esparsos. Tais trabalhos, elaborados sob a denominação de “técnica legislativa”, trataram predominantemente sobre temas de “legística formal”, em especial sobre estrutura e organização interna do texto legislativo". SALINAS, Natasha Schmitt Caccia. Avaliação legislativa no Brasil:apontamentos para uma nova agenda de pesquisa sobre o modo de produção das leis. Revista Brasileira de Políticas Públicas. ISSN 2236-1677. Vol. 3, N. 2 (Jul-Dez 2003), p. 229-250. P. 243.
62
regulamentado em 1998, cerca de 10 anos depois. Observa-se, no referido texto legal, uma
preocupação, especialmente com regras da legística formal, como estruturação e
articulação da redação, clareza e precisão na linguagem e critérios formais de alteração de
normas.
A Lei Complementar 95/98 aplica-se às leis complementares, às leis ordinárias e às
leis delegadas e, como disposto no parágrafo único do artigo 1°, as suas disposições
aplicam-se, ainda, às medidas provisórias e demais atos normativos referidos no art. 59 da
CR/88, bem como, no que couber, aos decretos e aos demais atos de regulamentação
expedidos por órgãos do Poder Executivo.
O primeiro instrumento legal a regulamentar a Lei Complementar 95/98 foi o
Decreto n. 2.954, de 29 de janeiro de 1999. O referido diploma se prestou a estabelecer
regras para a redação de atos normativos de competência dos órgãos do Poder Executivo.
Posteriormente, o mesmo foi revogado pelo Decreto n. 4.176, de 28 de março de 2002 com
âmbito de aplicação idêntico, que revogou conjuntamente os Decretos nº 2.954, de 29 de
janeiro de 1999, e os Decretos que o alteraram: os de números 3.495, de 30 de maio de
2000; 3.585, de 5 de setembro de 2000; 3.723, de 10 de janeiro de 2001; e 3.930, de 19 de
setembro de 2001.
O Decreto mencionado no Título I traz especificações acerca da numeração dos
atos normativos no seu Capítulo I; da elaboração, da articulação, da redação e da alteração
dos atos normativos no Capítulo II; por fim, a matéria da consolidação dos atos normativos
no Capítulo III.
A grande inovação trazida por esse regulamento, no entanto, foi a instituição de
regras do Manual de Redação da Presidência da República
138, em especial, de um
formulário ou lista de verificação, que acabou sendo incorporado como anexo do Decreto
no 4.176/02.
Frisa-se que o Decreto n. 4.176, de 2002, é composto por dois anexos que
estabelecem critérios de legística material. O Anexo I trata de um checklist com questões,
por exemplo, sobre necessidade, justificativa, efeitos, alternativas, direitos afetados pela
regulamentação. O Anexo II menciona outros tópicos relevantes que devem ser levados em
consideração no momento de optar pela edição do ato normativo, como identificação clara
138 MANUAL DE REDAÇÃO DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. 2.ed. Brasília: Presidência da
63
do problema, soluções e providências contidas no ato normativo, os custos da medida e os
possíveis impactos sobre o meio ambiente.
Gilmar Ferreira Mendes, presidente da comissão encarregada de elaborar o referido
Manual em 1991, redigiu o capítulo “Questões Fundamentais de Técnica Legislativa”, do
qual foram extraídas as referidas listas de verificação. Inspirado na doutrina alemã sobre
Metódica da Legislação
139, o aludido autor faz uma apresentação sucinta daquilo que
denomina "processo legislativo interno"
140.
Observa-se que as etapas descritas pelo jurista coincidem, ainda que parcialmente,
com aquelas ainda hoje consideradas essenciais pelos trabalhos de doutrinadores de
Metódica da Legislaçãosucessores à obra de Peter Noll, utilizada como referência no
Manual ora comentado. No entanto, Natasha S. C. Salinas pondera que o assunto, de
natureza altamente complexa, recebeu tratamento muito simplificado e sucinto no Manual,
cuja principal ênfase foi dada à Legística Formal
141.
De toda a forma, o Decreto n. 4.176 é quase que completamente desconhecido e
ignorado no contexto normativo brasileiro. Neste sentido, Natasha S. C. Salinas constata
que:
"os órgãos especializados em elaboração legislativa no âmbito do Poder Executivo não preveem em sua estrutura regimental a observância das regras de Metódica da Legislação, tampouco se preocupam em instituir equipes interdisciplinares com competências específicas para realização de avaliação legislativa. Não obstante as novas diretrizes impostas pela regulamentação da LC nº 95/98, a ênfase dos trabalhos de produção das leis parece centrar-se no trabalho de profissionais com formação estritamente jurídica142".
A professora Fabiana de Menezes Soares explica a necessidade de uma "cultura
receptiva" para o acolhimento da norma:
"Não é suficiente criar normas para instituir a avaliação legislativa, se a cultura não mudar. Já existe, por exemplo, um anexo a um decreto federal que apresenta uma lista de critérios para a avaliação da pertinência da criação de leis, uma checklist, mas esse anexo não é muito conhecido. Não adianta criar uma determinada norma se não existe uma cultura receptiva a ela, e essa cultura só será construída se houver a conscientização sobre a importância do tema na formação dos servidores que lidam com esses assuntos em seu dia a dia143".
139 O autor utilizou como referência o trabalho de Peter Noll, bem como a obra de Hermann Hill, intitulada Einführung in die Gesetzgebungslehre.
140 MANUAL DE REDAÇÃO DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA - cit 138, p. 87. 141 SALINAS - cit. 137, p. 245.
142 SALINAS - cit. 137, p. 247. 143 COSTA - cit. 2, p. 61.
64
Esta observação da professora Fabiana de Menezes, estudiosa da Ciência da
Legislação no Brasil, expressa bem a complexidade do processo legislativo brasileiro no
que se refere a uma política legislativa que vise à qualidade da lei. Embora existam
medidas isoladas como os instrumentos normativos citados acima, "a legislação não opera
no vazio, ela se insere em um sistema jurídico e atua sobre uma realidade
144".
Nesse sentido, o sistema jurídico brasileiro é por si complexo, tendo em vista que
há, no Brasil, cerca de 5 mil entes legiferantes em três ordens normativas distintas – União,
Estados e Municípios, muitas vezes com competências concorrentes. Ao lado disso, a
Administração Pública também legisla para dar condições de aplicabilidade à lei. Isso
explica, dentre outros fatores, algumas tentativas mal sucedidas de racionalização do
corpus legislativo brasileiro, como a consolidação das normas federais, projeto iniciado
com a edição da Lei Complementar 98/95.
A época foi constituída por um Grupo Executivo de Consolidação dos Atos
Normativos responsável pela coordenação e implantação dos trabalhos de consolidação no
âmbito do Poder Executivo Federal, composto de um total de cerca de 160 juristas e
técnicos. Contudo, o trabalho não foi concluído, pois
"Apesar do número de envolvidos, o trabalho revelou-se por demais complexo. A perspectiva da Casa Civil da Presidência da República era de que o Poder Executivo enviasse para o Congresso Nacional os principais projetos de lei de consolidação elaborados pelas comissões nos ministérios, até o fim do mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso em 2002. (...) O trabalho da Casa Civil não chegou a ser concluído, gerando, no entanto, 11 projetos, dos quais três estão efetivamente tramitando na Câmara (...)Os três PLs, entretanto, embora não tenham sido arquivados, têm seu último movimento registrado em 2007145"
Outras tentativas mais recentes, também empreendidas, não obtiveram o sucesso
esperado. No ano de 2007, a Câmara reinstalou oficialmente o Grupo de Trabalho de
Consolidação das Leis Brasileiras. A ideia era dividir a atual legislação brasileira em 20
áreas temáticas
146para fazer a consolidação. A previsão era de que o estudo das normas
144 COSTA - cit. 19, p. 57.
145 TÁVORA, Fernando Lagares et al. Notas sobre proposta de consolidação das leis de defesa
agropecuária. Textos para Discussão 98, Julho, 2011. Núcleo de Estudos e Pesquisas do Senado. Disponível
em: <http://www12.senado.gov.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para- discussao/td-98-notas-sobre-proposta-de-consolidacao-das-leis-de-defesa-agropecuaria/view>. Acesso em 01 jun.2014. P. 8.
146 Leis políticas; leis administrativas; leis trabalhistas; leis cíveis; processual civil; processual penal; leis
sociais (seguridade social, saúde); leis penais; leis agrárias, agrícolas e de terras; meio ambiente; mineração, subsolo, água e energia; comunicação, telecomunicação, informática; sistema financeiro e fiscalização;
65
seria concluído até o final de 2008. À época, o atual presidente da Câmara, Arlindo
Chinaglia, informou que um levantamento da Casa Civil da Presidência da República havia
contabilizado em 181.328 normas em vigor, de acordo com dados da Câmara dos
Deputados
147. Algumas matérias chegaram a ser compiladas, no entanto, além do trabalho
não ter sido concluído no prazo, a maioria ainda está tramitando na Câmara dos
Deputados
148.
Mais recentemente, em março de 2013, mais uma vez houve a tentativa de
consolidar a legislação federal. O Congresso Nacional, por meio do Ato Conjunto n. 2, de
2013, dos Presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, criou Comissão
Mista destinada a consolidar a legislação federal e a regulamentar dispositivos da
Constituição da República.
Conforme o texto do Ato Conjunto, a medida foi tomada considerando que a
Constituição da República possui 25 dispositivos ainda pendentes de regulamentação por
meio de leis complementares e 117 dispositivos pendentes de regulamentação por meio de
leis ordinárias; considerando ainda que um recente levantamento da Casa Civil da
Presidência da República contabilizou 180 mil diplomas normativos, entre leis, decretos-
lei, decretos, portarias, resoluções e instruções normativas, grande parte deles conflitantes
entre si e com a própria Constituição da República.
Houve ainda consideração à necessidade de tornar o sistema normativo federal
mais compreensível, seguro, transparente e homogêneo. Ficou constituída uma Comissão
Mista, composta por seis senadores e seis deputados federais, destinada a apresentar, no
sistema tributário; legislação militar e defesa nacional; leis econômicas e comerciais; leis relativas a finanças públicas e orçamento; leis culturais e educação; leis de trânsito; e leis de direito internacional público e privado.
147PÔRTO, Alexandre. Agência Câmara. Câmara reinstala grupo de consolidação de leis. 9/10/2007.
Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/agencia/noticias/NAO-INFORMADO/111612-CAMARA- REINSTALA-GRUPO-DE-CONSOLIDACAO-DE-LEIS.html>. Acesso em 06 jun. 2014.
148Projetos ainda no GT de consolidação das Leis: PL 4489/2001 - Estrangeiros (revogação), PL 678/2007 -
Educacional, PL 1987/2007 – Trabalhista, PL 3692/2008 - Crédito Rural, PL 7751/2010 – Empresarial, PL 8054/2011 – Cultura, PL 2006/2011 - Telecomunicações e de Radiodifusão. Projetos na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania: PL 4402/2001 - Trabalhista (revogação), PL 679/2007 - Ambiental, PL 4035/2008 - Energia Elétrica, PL 4343/2008 - Leis Cíveis. Projetos prontos para pauta no Plenário: PL 151/1999 – Mineral, PL 2277/1999 – Eleitoral, PL 3757/2000 - Matéria Cultural (revogação), PL 3990/2000 - Terras Devolutas e Colonização (revogação), PL 4000/2001 - Setor de Transportes (revogação), PL 4202/2001 - Previdenciário (revogação), PL 4490/2001 - Trânsito (revogação), PL 4633/2001 - Setor Petróleo (revogação), PL 4944/2001 - Afeto ao Ministério da Agricultura (revogação), PL 6189/2002 - Serviços de Telecomunicações, Radiodifusão e Postal (revogação), PL 7078/2002 – Previdenciário, PL 3343/2008 - Saúde (apensado ao PL 4247/2008), PL 4247/2008 - Saúde (PLS 619/2007), PL 3800/2008 - Assistência Social. (Dados disponíveis em: http://www2.camara.leg.br/atividade- legislativa/comissoes/grupos-de-trabalho/54a-legislatura/gtcl/projetos-de-consolidacao-na-camara-dos- deputados). Acesso em jun. de 2014.
66
prazo de 180 (cento e oitenta) dias, projetos de Lei visando à consolidação da legislação
federal e à regulamentação dos dispositivos da Constituição da República.
No dia 02/04/2013, ocorreu a primeira reunião da Comissão, sendo que até a data
de 04/05/14 foram realizadas 15 reuniões da Comissão Mista
149.No entanto, nenhuma delas
tratou da matéria de consolidação, somente das demais relacionadas à regulamentação da
Constituição
150. Em 18/12/2014, pelo Ato Conjunto nº. 15-B, de 2013, o prazo para a
conclusão dos trabalhos da Comissão Mista criado pelo Ato Conjunto nº. 2, de 2013 foi
prorrogado até o final da presente legislatura.
Conforme se pontuou neste trabalho, enquanto não houver uma mudança cultural
que assimile os princípios e regras de Ciência da Legislação, não haverá grandes transfor-
mações nas práticas de elaboração, de revisão, de simplificação e de consolidação dos atos
normativos na realidade brasileira.
149 ATN - Ato Conjunto dos Presidentes do Senado e da Câmara, nº. 2 de 2013. Tramitação.
150 Regulamentação da Emenda Constitucional nº 72 de 2013; do disposto no Inc. XLIII do Art. 5º da
Constituição da República em face da prática do crime de terrorismo; regulamenta o disposto no §1º do art. 81 da Constituição da República, que prevê a realização de eleição indireta para os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República em caso de vaga nos últimos dois anos do período presidencial; o disposto inciso III do art. 221 da Constituição da República, para estabelecer os percentuais de regionalização da produção cultural, artística e jornalística das emissoras de radiodifusão sonora e de sons e imagens; inciso XI do caput, e regulamenta o § 11, ambos do art. 37 da Constituição da República, que dispõe sobre as parcelas de caráter indenizatório que não serão computadas para efeito dos limites remuneratórios.
67
CAPÍTULO IV
AS POSSIBILIDADES DE PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO DE
ELABORAÇÃO DAS LEIS BRASILEIRAS
68