Consequence classification

exteriorizada.

A conjectura 3 poderá ser também criticada em seu mérito no caso de serviços complexos, pois ignora o processo de acumulação de competências necessário ao provimento de um determinado bem. Esse aspecto da aprendizagem será tratado mais adiante.

2.4.4 Ativos específicos

Essa característica das transações é definida por Williamson (1985) como a perda de valor dos ativos envolvidos em determinada transação, no caso desta não se concretizar, ou no caso do rompimento contratual. Em outras palavras, sunk costs (WILIAMSON, 1985), ou custos irrecuperáveis, que têm seu emprego limitado pela sua localização. Alta especificidade de ativos significa que, pelo menos, uma das partes envolvidas perderá, caso a transação não se concretize por não se encontrar outro uso que extraia valor do ativo tornado ocioso.

O fato de uma das partes ter esses custos irrecuperáveis gera um incentivo ao comportamento oportunista da outra parte, de usufruir desses ativos sem ter que participar no custo de sua construção. É justamente esse comportamento oportunista que pode levar um governo a exteriorizar algumas de suas atividades. A situação é, na verdade, mais aceitável eticamente do que pode parecer à primeira vista. Considere-se o exemplo de uma entidade de base comunitária que ofereça cursos de trabalhos manuais para idosos: são ativos específicos sua sede – que não pode ser vendida – seus voluntários e suas atividades de divulgação local, entre outros, que dificilmente têm valor fora da comunidade.

Imaginemos agora a prefeitura local querendo iniciar um curso de alfabetização para idosos: o incentivo para pegar uma carona nos ativos da organização comunitária pode ser irresistível. Entretanto, ao contrário do que poderia ser verdadeiro numa empresa privada, uma oportunidade para aumentar seu escopo pode ser muito bem vinda pela organização. Os custos de transformação percebidos pelo governo caem dramaticamente.

Conjectura 4a: quando uma organização tem ativos específicos de interesse do governo, há a tendência a alavancá-los exteriorizando a produção de bens que deles dependam.

Por outro lado, quando uma organização detém um ativo específico tornado obsoleto, o procedimento comum é desfazer-se dele por qualquer valor (mesmo doando-o a qualquer interessado), quando o custo de mantê-lo operando supera o benefício obtido. No caso de governos, não é incomum ocorrer uma inovação ou uma mudança de orientação política que torne um ativo específico de propriedade do Estado ultrapassado, mas ilíquido.

Conjectura 4b: quando é o governo quem detém ativos específicos, a dificuldade legal (exemplos: estabilidade, sindicatos fortes, pressão popular) pode impedir que seja dada baixa nesses ativos, preservando o status quo.

A dificuldade enfrentada pelas privatizações seria um exemplo dessa conjectura, uma vez que a percepção popular de que se está doando a coisa pública (por exemplo, a reação dos funcionários públicos) faz com que frequentemente o cálculo econômico seja desconsiderado.

2.4.5 Competências acumuladas e inovação

O tema do aprendizado e manutenção de competências tecnológicas é frequentemente ignorado nas organizações burocráticas. Pelo seu próprio funcionamento, as burocracias obedecem rigidamente a normas legais detalhadas e estão sujeitas aos ditames do direito administrativo, que veda a execução do que não está na lei, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar (MEIRELLES, 2001).

Assim, a burocracia da administração direta torna-se um ambiente inóspito às práticas inovadoras dependentes da experimentação e do aprendizado de novas competências. A gestão burocrática tem evidentemente sua razão de ser, quando menos para evitar a captura da máquina estatal pelo governante da ocasião.15 No entanto, quando o Estado está no papel de fornecer um bem meritório, a capacidade de inovação não só é desejável, como muitas vezes requerida. O caso da administração hospitalar ilustra um domínio em que a burocracia pode impossibilitar a gestão eficaz (CHERCHIGLIA; DALLARI, 2006; IBAÑEZ; VECINA NETO, 2007).

Devido à diversidade de ambientes e recursos com que contam, por exemplo, escolas e hospitais no Brasil, é razoável buscar valorizar os conhecimentos locais e garantir que as experiências gerem aprendizado, no sentido atribuído por Figueiredo (2004, p.328): “ [...]processos pelos quais conhecimentos técnicos (tácitos) de indivíduos são transformados em sistemas físicos, processos de produção, procedimentos, rotinas e produtos e serviços da organização.”.

É importante observar que a aprendizagem organizacional é, idealmente, um processo contínuo, que gera um acúmulo de capacidades nas diversas funções da organização, não sendo substituível por compilações de melhores práticas ou consultorias pontuais. O conhecimento cumulativamente gerado é o que permitirá à organização inovar (PAVITT, 1990; ROBERTSON; VERONA, 2006).

Conjectura 5a: quando o bem ou serviço implica inovação derivada da experimentação de alternativas no campo, sua produção tende a ser exteriorizada.

15

Para uma interessante defesa do governo burocrático, pelo mérito do seu respeito à lei, à cidadania, aos valores democráticos e à política, ver Lynn Jr. (2001).

No início das atividades do Comunidade Solidária, Cardoso (1997, p.10) escreveu:

[Trata-se de] reconhecer que a ação do terceiro setor no enfrentamento de questões diagnosticadas pela própria sociedade nos oferece modelos de trabalho que representam modos mais eficazes de resolver problemas sociais.

Ainda que intuitivamente se possa concordar com tal afirmação, verificá-la é uma tarefa bastante complexa, que requer uma capacidade acumulada da parte do avaliador, obtida somente pela acumulação de experiências.

Conjectura 5b: para que uma dada tarefa possa ser transferida para fora da administração estatal, é necessária a retenção de capacidade de monitoramento.

A conjectura anterior, certamente, será verdadeira caso o governo seja o único comprador daquele produto ou serviço e se não houver um mercado competitivo para criar uma referência de preços. Nesse caso, o incentivo para os contratados inflarem custos será grande demais. Para essas situações Milward e Provan (2000) sugerem que o Estado deveria manter uma capacidade produtiva reduzida, mesmo que apenas para conhecer os reais custos de produção.

2.4.6 Agentes e principais

As complexas relações de governança nas quais os governos se engajam com outras jurisdições, com a iniciativa privada e o terceiro setor para atender às demandas sociais, frequentemente, tomam a forma de uma relação contratual na qual o governo tem a posição de financiador e, por exemplo, uma ONG assume o papel de executor do serviço público.

Quando o Estado brasileiro responde a uma demanda social usando um contrato de parceria com uma organização da sociedade civil, o Estado torna-se o principal e a organização o agente executor. Esse arranjo pode hoje ser encontrado, principalmente, em hospitais, equipamentos culturais e escolas, nas esferas federal, estadual e municipal.

A teoria agente-principal, ao contrário das demais apresentadas nos tópicos precedentes, entende o agente econômico como um maximizador da utilidade (JENSEN; MECKLING, 1976). Ora, se o agente e principal maximizam suas respectivas utilidades,

qualquer nuance nos objetivos – ainda que geralmente compartilhados –fará com que a execução se afaste do padrão desejado pelo principal/governo. A tarefa do principal é tentar antecipar as respostas do agente – racional e maximizador – para criar um marco legal e incentivos tais, que o agente comporte-se como esperado (MILWARD; PROVAN, 2000).

Conforme foi exposta, essa teoria está em conflito com a racionalidade limitada e a busca pela solução satisfatória, em vez da ótima. Esse sujeito onisciente e maximizador opõe- se também ao posicionamento paradigmático exposto na seção seguinte. Por esses motivos, neste trabalho, a abordagem considera como principal causa de desalinhamentos entre agente e principal, o fato comum de que agentes − pelo simples fato de serem os produtores dos serviços − têm mais conhecimento sobre custos e rotinas que os principais. Isso causa a assimetria de informação e possibilita divergir impunemente dos melhores interesses do contratante (WATERMAN; MEIER, 1998).

Conjectura 6: para serviços complexos e importantes, a inevitável assimetria de