2.4. Potencial de membrana
2.4.2. Condici´ on de equilibrio
Em um primeiro momento, o Comitê DESCs tinha a atribuição de assistir ao ECOSOC, apresentando suas considerações diante do sistema de monitoramento via Relatórios Periódicos ou Nacionais; não se tinha definido qual seria o seu real papel como órgão de monitoramento.
A decisão do ECOSOC em criar o Comitê foi justificada pela possibilidade que o órgão tinha de auxiliar os Estados signatários na implementação das obrigações contidas no PIDESC, fomentando cooperação e assistência internacional. Não era para se caracterizar como um órgão quase-judicial e transformar os diálogos interativos em sessões de julgamento de Estados193.
No entanto, na medida em que o Comitê DESCs desenvolvia suas atividades, caracterizava-se como um órgão quase-judicial pela presença de Organizações não governamentais, interpretações acerca de dispositivos do PIDESC e emissão de Observações Conclusivas aos Estados submetidos ao sistema de relatórios, caracterizando-os como cumpridores ou não dos termos do Pacto. Tais características fizeram com que a Secretaria Geral da ONU emitisse um
190 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conselho Econômico e Social. Doc.
E/C.12/1989/SR.22/1985/17.
191 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conselho Econômico e Social. Resolução 251/1990. 192 O Comitê de Direitos Humanos reúne-se três vezes ao ano com sessões adicionais para reuniões
de grupos de trabalho no âmbito do Comitê.
comunicado sobre a importância da atuação do Comitê DESCs e sobre o seu papel na implementação dos direitos sociais194.
Embora uma das principais funções do Comitê DESCs seja a avaliação do
Relatório Periódico, por força da obrigação do artigo 16 do Pacto em apreço, nem
todos os Estados signatários submeteram seus relatórios, o que motivou a solicitação à Secretaria Geral da ONU que relembrasse aos Estados sua obrigação de informar mediante relatório como está implementando os direitos previstos no PIDESC e a definição de um calendário de apresentação de Relatórios Periódicos para aqueles países que, até então, não tinham enviado qualquer tipo de informação.
Todavia, mesmo notificados do calendário, alguns países apresentaram seus relatórios em sessões distintas da definida previamente ou nem sequer submeteram qualquer documento, fazendo com que o Comitê DESCs, ora com apoio de outros órgãos das Nações Unidas e de Organizações não governamentais, ora com a indicação de um membro na qualidade de rapporteur, apresentasse mesmo assim observações aos Estados.
De acordo com o artigo 17 (1) do PIDESC195, a periodicidade do envio dos
Relatórios Periódicos seria definida pelo ECOSOC, após consulta aos Estados-
parte e às agências especializadas, o que foi conduzido pela Secretaria Geral da ONU e definido ainda em 1976 que a periodicidade seria a cada seis anos. No entanto, isso foi modificado no mesmo ano pelo próprio ECOSOC, em que se estabeleceu três níveis de apresentação bienal de informações parciais dentro de seis anos, observando os direitos protegidos pelo PIDESC que foram fracionados nos três níveis196, e, em 1985, novo prazo de nove anos197. Anos depois, nova mudança: um único Relatório Periódico deveria ser encaminhado ao Comitê DESCs dentro de dois anos a contar da data de ratificação ou de adesão ao texto internacional e depois de cinco em cinco anos198.
194 Cf. ARAMBULO, op. cit., p. 40.
195 Artigo 17: (1) os Estados-parte no presente Pacto apresentarão os seus relatórios por etapas,
segundo um programa a ser estabelecido pelo Conselho Econômico e Social, no prazo de um ano a contar da data da entrada em vigor do presente Pacto, depois de ter consultado os Estados Partes e as agências especializadas interessadas.
196 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conselho Econômico e Social. Resolução 10/1988
E/C.12/1987/SR.4.
197 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conselho Econômico e Social. Resolução 1985/132. 198 Diante de situações envolvendo graves e sistemáticas violações de direitos sociais, o Comitê
De acordo com o Comitê DESCs, os Relatórios Periódicos devem apresentar toda informação necessária para verificar as “medidas apropriadas” e o progresso conduzido pelo Estado, identificando dificuldades em implementar ações e garantir direitos199.
Em função da deficiência e da desatualização das informações fornecidas pelos Estados em seus Relatórios Periódicos, o Comitê DESCs inaugura a emissão dos seus Comentários Gerais, interpretando a obrigação contida no artigo 16 do PIDESC, apresentando diretrizes e metodologia para a elaboração do relatório em questão200.
Uma vez submetido o Relatório Periódico, o Comitê DESCs realiza o diálogo interativo com a representação do Estado durante a sessão designada para a avaliação do referido relatório. Na fase inicial da sessão, a representação do Estado avaliado expõe brevemente o conteúdo do documento e responde as perguntar feitas previamente pelo grupo de trabalho na pré-sessão. Em um segundo momento, as agências especializadas podem fazer considerações sobre o relatório em análise, para em seguida, os membros do Comitê apresentarem perguntas e observações, sendo concedido prazo para que o Estado responda por escrito às perguntas. Na última fase da sessão, o Comitê em reunião privada redige observações preliminares do relatório e a expõe no encerramente da sessão. Posteriormente, documento denominado de Observações Conclusivas é publicado pelo Comitê DESCs, após discussão e votação em sessão privada.
Os diálogos interativos deveriam ser entendidos como uma oportunidade para o Estado demonstrar suas dificuldades e requerer cooperação e assistência em situações particulares, o que dependeria da boa fé do Estado em participar de forma ativa de tais momentos. Contudo, em algumas sessões verifica-se que representações do Estado não tinham conhecimento sobre temas apresentados nos Relatórios Periódicos, reduzindo a interação com os membros do Comitê. Nesse sentido, as pré-sessões de grupos de trabalho do Comitê DESCs201 foram ferramentas importantes com a finalidade de auxiliar a representação dos Estados
199 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conselho Econômico e Social. Doc. E/C.12/1989/SR.15. 200 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conselho Econômico e Social. Resolução 1988/60. 201 Os grupos de trabalhos são designados pelo presidente do Comitê DESCs, obedecendo à
distribuição geográfica e suas reuniões ocorrem cinco dias antes da sessão de plenária do Comitê DESCs, podendo ocorrer também após tal sessão, caso seja necessário.
para dúvidas ou questionamentos que poderiam ser feito com base em uma primeira análise do relatório submetido.
Outra situação enfrentada pelo Comitê DESCs diz respeito ao não comparecimento da representação dos Estados nas sessões designadas para a realização do diálogo interativo, o que motivou o Comitê a decidir que a avaliação do Relatório Periódico seria realizada com ou sem a presença da representação do Estado202.
Para avaliar os Relatórios Periódicos, o Comitê DESCs leva em consideração informações das agências especializadas, expressamente autorizadas pelo PIDESC203, das Organizações não governamentais que tenham ou não status consultivo junto ao ECOSOC204.
As Observações Conclusivas são emitidas pelo Comitê DESCs com sua avaliação, observações e Recomendações acerca do Relatório Periódico. No entanto, ao longo do desenvolvimento das atividades do referido Comitê, verifica-se que sua natureza era imprecisa, pois, não continha, por vezes, Recomendações, ou mesmo eram bastante gerais e inconsistentes. Somente em 1993, sua estrutura foi decida, passando o Comitê DESCs a seguir aquilo que já era elaborado pelos demais Comitês temáticos da ONU.
Outro documento emitido pelo Comitê DESCs trata-se do já citado
Comentário Geral, atendendo a uma Resolução do ECOSOC205 com vistas a auxiliar os Estados signatários na implementação dos direitos protegidos pelo PIDESC. O Comentário Geral é aprovado pela sessão plenária do referido Comitê para, em seguida, ser remetido ao ECOSOC e Assembleia Geral da ONU. Qualquer Estado-parte ou agência especializada pode fazer considerações sobre o
Comentário Geral na sessão seguinte do Comitê.
202 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conselho Econômico e Social. Doc. E/1994/23.
203 Artigo 18: em virtude das responsabilidades que lhe são conferidas pela Carta das Nações Unidas
no domínio dos direitos do homem e das liberdades fundamentais, o Conselho Econômico e Social poderá concluir arranjos com as agências especializadas, com vista à apresentação por estas de relatórios relativos aos progressos realizados na observância das disposições do presente Pacto que entram no quadro das suas atividades. Estes relatórios poderão compreender dados sobre as decisões e recomendações adotadas pelos órgãos competentes das agências especializadas sobre a referida questão da observância.
204 Antes do Comitê DESCs ser criado, os Relatórios Periódicos eram submetido à Secretaria Geral
da ONU e endereçados ao ECOSOC para considerações, o qual, por sua vez, remetia à Comissão de Direitos Humanos e às agências especializadas. Em seguida, o ECOSOC apresentava à Assembleia Geral observações gerais sobre a implementação progressiva dos direitos protegidos pelo PIDESC.
Os Comentários Gerais são essenciais para entender o funcionamento do Comitê DESCS, na medida em que os três primeiros tratam do seu procedimento e da interpretação de expressões utilizadas pelo PIDESC como progressividade e outras medidas apropriadas. Ademais, interpreta direitos substantivos, identificando o núcleo mínimo de direitos e medidas para a sua implementação206.
Além do sistema de monitoramento via Relatório Periódico e da emissão dos
Comentários Gerais, cumpre mencionar a aprovação recente do, ainda não em
vigor, Protocolo Opcional do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais, em 10 de dezembro de 2008207, que apresenta mais um mecanismo para jusiticiabilidade dos direitos sociais.
O novo texto normativo internacional vinha sendo discutido desde 1990 pelo Comitê DESCs. Influenciado pela Conferência de Viena, uma minuta foi submetida para Comissão de Direitos Humanos em 1996. Somente em 2001, um especialista independente208 foi designado para estudar o assunto e, atendendo sua recomendação, em 2003, um grupo de trabalho209 foi criado, demonstrando que um mecanismo de justiciabilidade para os DESCs na ordem de um sistema de peticionamento ainda era um assunto sensível entre os Estados.
O Protocolo Opcional reafirma em seu preâmbulo a indivisibilidade dos Direitos Humanos e sustenta que para a implementação dos direitos sociais é fundamental que o Comitê DESCs também tenha função de receber e processar petições individuais e comunicações interrestatais.
As petições individuais podem ser apresentadas por indivíduos ou grupos de indivíduos ou ainda em nome desses que estejam sob a jurisdição do Estado signatário (artigo 2º), desde que observados alguns requisitos, como: o esgotamento dos recursos internos; que os fatos alegados tenham ocorrido durante a vigência do presente Protocolo, salvo quando forem de caráter continuado; que a demanda não esteja sendo apreciada por outro órgão internacional; veda denúncia
206 Advogados norteamericanos entendem que os Comentários Gerais devem ser vistos como
alterações unilaterias do conteúdo substantivo do PIDESC. Cf. LANGFORD, Malcolm; KING. Jeff A. Committee on Economic, Social and Cultural Rights: past, present and future. In: ______. Social
rights jurisprudence: emerging trends in international and comparative law. New York: Cambridge
University Press, 2008. p. 477-516 [p. 480].
207 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Assembleia Geral. Resolução A/RES/63/117.
208 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conselho Econômico e Social. Doc.
E/CN.4/RES/2001/30.
209 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conselho Econômico e Social. Doc.
anônima (artigo 3º); e que os danos causados pelas violações alegadas sejam provados (artigo 4º).
A denúncia encaminhada deve ser contestada pelo Estado demandado em um prazo de seis meses (artigo 6º) e, em qualquer tempo, pode ser realizado acordo entre as partes (artigo 7º), assim como solicitação de medidas urgentes (artigo 5º).
Ao analisar o mérito da petição, o Protocolo Opcional determina ao Comitê que leve em consideração as medidas progressivamente implementadas pelo Estado demandado e, ao apresentar Recomendações, autoriza o Comitê a monitorar o cumprimento da sua decisão, devendo o Estado informar acerca das mesmas em seis meses e/ou fazendo uso do relatório do artigo 16 do PIDESC (artigo 9º).
Além de receber e processar petições individuais e comunicações interrestatais, Comitê DESCs poderá ser acionado com base em informações sobre graves e sistemáticas violações a quaisquer dos direitos protegidos pelo PIDESC, designando um ou mais de seus membros para acompanhar a situação, exigindo do Estado denunciado, informações e, podendo, ao final, publicar Recomendações em seu Relatório Anual (artigo 11). Contudo, para que o Comitê exerça tal função, torna-se necessário que o Estado signatário do Protocolo reconheça expressamente essa prerrogativa do Comitê DESCs.
1.4.3 Tipologia das obrigações: para dar sentido a dimensão negativa dos