As modalidades de financiamento político são: financiamento público, financiamento privado e financiamento por contrapartidas, ou matching funds.
36 A modalidade mais antiga de financiamento político é o privado, que consiste em arrecadar recursos de recursos entre pessoas físicas e jurídicas. Os recursos nessa modalidade de financiamento podem vir de doações da sociedade civil – pessoas físicas ou jurídicas- ou podem ser recursos próprios do partido – principalmente aqueles arrecadados por meio de contribuições de filiados e de contribuições definidas em estatuto de membros do partido que ocupem cargos públicos – ou do candidato.
Financiamento Público
O financiamento público pode ser definido como transferência direta ou indireta de recursos do Estado para partidos políticos ou candidatos, e está presente em um grande número de países: dos 111 países que fizeram parte do estudo da IDEA, 58,6% contam com financiamento público direto e 71,2% contam com alguma medida de financiamento público indireto. Dessa forma, 74,8% dos países da amostra adotam financiamento público direto e/ou indireto.
Os destinatários do financiamento público podem ser partidos ou candidatos durante o período eleitoral, e partidos políticos ou representações parlamentares fora do período eleitoral. Segundo o estudo da IDEA, 58,5% dos países que contam com financiamento público direto distribuem os recursos públicos tanto no período eleitoral como entre eleições. O percentual de países que distribui esses recursos somente no período eleitoral é de 23,1%, e os países que distribuem recursos públicos somente entre eleições são 13,8% da amostra.
A legislação sobre o financiamento público pode ainda determinar a finalidade de seu uso. Em 69,2% dos países da amostra o financiamento público direto se destina a utilização em campanha eleitoral; 44,6% dos países possibilitam que os recursos sejam utilizados na administração partidária, e 29,2% não fazem qualquer especificação sobre seu uso. O total de países em
37 cada uma dessas categorias ultrapassa 100% pois trata-se de respostas múltiplas, já que pode ser dado mais de um destino aos recursos. Há também a possibilidade de que os recursos sejam destinados ao funcionamento parlamentar dos partidos, mas o estudo da IDEA não traz essa informação.
Não há notícia de nenhum país que atualmente utilize financiamento exclusivamente público. A proporção entre financiamento público e privado nos diversos países varia bastante. É muito difícil tecer comparações entre países em termos de valores empregados no financiamento político, devido à complexidade de variáveis envolvidas, que muitas vezes se reflete em diferentes formas de contabilizar os recursos, e também à falta de transparência dos dados – em alguns países a prestação de contas não é exigência legal e em outros é comprometida por “caixas 2” e corrupção.
Nos capítulos 4 e 5 desta tese serão apresentadas estimativas para o percentual de financiamento público em relação ao total no Reino Unido e no Brasil12.
Há vários argumentos a favor do financiamento público. Os defensores dessa medida acreditam que ela permitiria uma maior igualdade de condições entre candidatos e partidos, tornando a competição eleitoral mais justa. Com o financiamento público, os interesses econômicos teriam menos peso nas eleições, o que também diminuiria a possibilidade de corrupção. Além disso, há ainda os que argumentam que os partidos políticos prestam um serviço fundamental ao Estado, garantindo a competição eleitoral e, por conseqüência, a própria democracia, e, portanto devem ser financiados pelo Estado.
12 Outro autor que procurou estimar o tamanho do financiamento público em relação ao
total é Casas-Zamora (2005). Esse autor estima que entre os anos de 1986 e 1998 o percentual de financiamento público na Costa Rica foi em média de 54,2%, e entre os anos de 1994-2000 o percentual de financiamento público no Uruguai foi em média de 47,3% do financiamento total.
38 Do outro lado do debate, os que são contrários ao financiamento público lembram que ele não é garantia para o fim da prática de “caixa 2” ou de utilização de “recursos não contabilizados”. Além disso, muitos são contrários à transferência do custo de campanhas dos partidos e candidatos para os cidadãos, que é o resultado quando os recursos para o financiamento político passam a ser provenientes do Estado. Nessa mesma linha, há quem defenda que o financiamento privado tem um componente de liberdade de expressão: o ato de contribuir com recursos para partidos e candidatos seria uma forma legítima de os cidadãos ou empresas expressarem suas preferências políticas.
Mas, como será visto ao longo desta tese, sob a rubrica do financiamento público podem se abrigar fenômenos diferentes. As características do financiamento público – e seus efeitos sobre o sistema partidário- variam de acordo com três variáveis: critérios alocativos e de elegibilidade e proporção entre financiamento público e privado.
Financiamento por contrapartidas ou matching funds
O financiamento por contrapartidas ou matching funds é muitas vezes classificado como um tipo de financiamento público, mas a meu ver constitui uma modalidade substantivamente diferente.
Pelo sistema de contrapartidas, o estado repassa ao candidato ou partido recursos proporcionais aos arrecadados pelo candidato ou partido junto a contribuintes privados. Podem existir patamares mínimos em termos de arrecadação de contribuições privadas que qualifiquem um candidato ou partido a receber recursos públicos, e pode também ser estabelecido um limite máximo de arrecadação e transferência de recursos públicos. Na prática, esse limite de arrecadação significa também um teto para os gastos de campanha, uma vez que os gastos não podem ultrapassar a arrecadação.
39 Esse sistema pode também favorecer a “pulverização” das contribuições, ao estabelecer um limite máximo para as doações de cada contribuinte, de forma que candidatos ou partidos sejam obrigados a buscar um grande número de doadores, ao invés de contar com grandes contribuições de pequeno número de pessoas. Um dos objetivos dessa modalidade de financiamento político pode ser forçar os candidatos e partidos a diversificarem sua base de contribuintes, reduzindo a interferência de interesses econômicos, ao mesmo tempo em que se procura não alterar a composição de forças no mercado eleitoral: como o limite máximo de contribuições individuais é relativamente baixo, supõe-se que existe uma aproximação entre o número de eleitores e o número de contribuintes. Assim, se o montante de recursos recebidos do Estado é proporcional ao montante de recursos arrecadado entre os contribuintes individuais, segue-se que a força relativa dos partidos na arena eleitoral não será afetada pela introdução de recursos públicos.
Dessa forma, o financiamento por matching funds difere significativamente do financiamento público porque a alocação dos recursos não é determinada pelo Estado de acordo com algum critério vinculado às arenas eleitoral e partidária, mas sim pelos eleitores/contribuintes de acordo com suas preferências pessoais e sua disponibilidade financeira. O sistema de
matching funds, portanto, tem ao menos duas vantagens: a distribuição dos
recursos públicos é independente de resultados eleitorais - o que pode favorecer partidos pequenos e novos-, e, como a alocação dos recursos públicos é proporcional às doações, esse esquema permite captar a intensidade de preferência dos eleitores em determinado momento do tempo, medida pelo montante de recursos que estão dispostos a doar a um determinado candidato.
O uso mais notório dessa modalidade de financiamento é feito nas eleições presidenciais dos EUA, mas esse sistema é adotado também por outros países, como a Alemanha.
40 Nos EUA, o sistema de matching funds foi uma reforma aprovada na esteira do escândalo de Watergate, que sacudiu o país nos anos 70. Após ser comprovado que a invasão da sede nacional do partido democrata havia sido financiada pelo fundo para a reeleição do presidente Nixon, do Partido Republicano, o Congresso norte-americano aprovou em 1974 emenda ao
Federal Election Campaign Act (FECA), que previa, entre várias outras
medidas, recursos públicos para campanhas presidenciais.
O financiamento político via sistema de matching funds nos Estados Unidos opera em duas etapas: nas prévias partidárias, os candidatos que optarem por esse esquema recebem 100% de contrapartida do Estado para cada dólar de contribuição privada que arrecadarem até o limite de 250 dólares por contribuinte, com a condição de que aceitem restringir seus gastos a um certo limite, que em 2008 foi de cerca de 50 milhões de dólares (Malbin, 2009). Já na etapa da eleição presidencial, os candidatos recebem uma quantia fixa (84,1 milhões de dólares em 2008), e se comprometem a limitar seus gastos a esse valor e a abrir mão de arrecadar recursos de outras fontes
O sistema de matching funds vinha sendo utilizado desde as eleições presidenciais de 1976, tanto para as primárias como para as eleições gerais, mas seu futuro é incerto, uma vez que a adesão dos candidatos é voluntária, e o candidato do Partido Democrata eleito em 2008, Barack Obama, não aderiu ao sistema por não desejar se comprometer com o teto de gastos atrelado ao recebimento de recursos públicos. Obama foi o primeiro candidato desde 1976 a se recusar a participar do esquema de matching funds; seus gastos finais de campanha foram quase quatro vezes superiores ao que receberia caso optasse pelos recursos públicos (Malbin, 2009).13