A rearticulação da sociedade civil, segundo Gohn (1995, p. 111) ocorrida nos anos 1970 e 1980 foi acompanhada de projetos de mudança social para o país. Em 1974, começam a transparecer as fissuras e sinais de esgotamento do projeto tecnocrático e modernizador-conservador do regime militar, em função dos impactos da economia internacional, restringindo o fluxo de capitais e também dos limites internos. (Behring e Boschetti, 2006, p. 137).
Os anos seguintes foram marcados pela distenção, pela abertura lenta e gradual do regime, numa transição democrática que condiciona a adesão brasileira às orientações conservadoras neoliberais, já em curso em nível mundial.
Em meados dos anos 1970, movimentos sociais dão nova configuração social aos(as) trabalhadores(as) no cenário político. Segundo Sader (1988, p. 144), três instituições em crise abrem espaço para novas elaborações e buscam novas vias para reatar relação com seus públicos. Delas parte o incentivo para a constituição e fortalecimento dos movimentos sociais.
Da Igreja Católica, sofrendo a perda de influência junto ao povo, surgem as comunidades de base. De grupos de esquerda desarticulados por uma derrota política, surge uma busca de “novas formas de integração com os trabalhadores”. Da estrutura sindical esvaziada por falta de função surge um “novo sindicalismo” (SADER, 1988, p. 144).
Nessa mesma década são constituídas equipes de “educação popular” para promover a alfabetização segundo o método Paulo Freire, proibido pelo regime militar. As pessoas que participavam do projeto também se inseriam em outros grupos, especialmente grupos de jovens, clubes de mães, grupos de casais ligados à Igreja Católica, que se concentravam nas periferias e os encontros aconteciam em centros pastorais.
Segundo Sader (1988, p. 151), não se pode subestimar as transformações ocorridas na Igreja. A formação das comissões pastorais e das comunidades de base não deve ser vista como mera sucessão de organizações anteriores que incorporavam leigos e dirigiam suas ações para a vida profana. Estes organismos também interferiam na organização interna da igreja e as críticas feitas à organização social não se limitavam a questões secundárias; elas também denunciavam os próprios fundamentos do sistema. Em relação à esquerda desarticulada durante a ditadura militar, Sader afirma que:
Os lugares públicos decisivos onde se reelaboraram as experiências populares foram constituídos pelas pastorais católicas e expressaram essa hegemonia mas essas pastorais não tinham um discurso capaz de dar conta dos problemas das lutas de classes e das condições da sociedade capitalista, tal como requeriam os militantes. Foi por aí que entraram as teses de uma esquerda dispersada. Entraram desarticuladas dos seus discursos de origem, montados como programas e estratégias revolucionarias (SADER, 1988, p. 178).
Durante o regime militar, os sindicatos e seus(suas) dirigentes mantiveram- se, na visão dos(das) trabalhadores(as), como agentes de um aparelho de cúpula e, para o governo, eles eram representantes das “bases”. Contudo, os sindicatos eram insignificantes para o governo, tendo em vista que sua principal função, que se manifestava nos dissídios de cada categoria em luta por melhores índices de reajuste salarial, fora esvaziada pela legislação imposta pelo regime sobre a política salarial. A Lei nº 4.725, de 1965, determinava que os reajustes não poderiam se dar em intervalo inferior a um ano; que esses seriam determinados com base no salário real médio dos vinte e quatro meses anteriores, com acréscimo de taxa que correspondia ao “aumento da produtividade nacional” no ano anterior; os cálculos eram fornecidos pelo governo. Essa lei retirava o caráter reivindicatório dos sindicatos, estimulando-os a exercer funções assistencialistas. (Sader, 1988, p. 179).
Muitos(as) dirigentes acomodaram-se a essa situação e agiram como gerentes de um aparelho burocrático com funções assistenciais. Nas categorias
onde os conflitos fabris geraram pressão sobre o próprio sindicato, a situação foi diferente. Nesses casos, a base de oposição lançou-se contra direções sindicais, ou as direções sindicais absorveram a inquietação da base e operaram uma “transformação de dentro” na prática sindical.
Desse processo emerge uma corrente sindical renovadora, minoritária nos anos 1970, que questionava a organização sindical e que foi reconhecida como “sindicalismo autêntico” ou “novo sindicalismo”.
Grandes assembléias foram realizadas. Correram abaixo- assinados. Líderes sindicais fizeram pronunciamentos públicos que encontraram destaque na imprensa, contrastando com o anterior silêncio a respeito dos conflitos trabalhistas. Embora o governo não tivesse cedido, a campanha deixou um importante saldo para as novas lideranças sindicais, na medida em que suas entidades se revelaram centros de mobilização dos trabalhadores. O “novo sindicalismo” se beneficiava do clima da distensão política. Mas isso quer dizer que não se acomodava passivamente aos projetos de “abertura” do governo, mas sim que explorava suas possibilidades. Apoiava-se numa mobilização existente nas bases e que carecia de amparo legal (SADER, 1988, p. 183).
No decorre da luta e da história concreta dos movimentos sociais, as matrizes se mesclaram e se transformaram. De acordo com as características de cada grupo que as manipularam, foram dadas ênfases diversas.
Os movimentos que se constituíram a partir de trabalhadores qualificados apoiaram-se em sua própria importância para o processo produtivo, suas lutas se davam no campo legal estabelecido, quer para garantir direitos que estavam sendo desrespeitados, quer para conquistar novos direitos. Enfrentaram o patronato e o governo num campo de referências, no qual o sindicato era reconhecido como interlocutor legítimo. Já os movimentos constituído pelos(as) trabalhadores(as) precarizados(as), donas de casa, favelados(as), tendo por base a esfera da produção, precisavam apoiar-se em outras referências. Reconhecendo sua falta de poder de barganha e pressão nesta esfera, apoiaram-se em estruturas comunitárias, fundadas na solidariedade grupal.
Nesse contexto, os movimentos sociais buscaram a sua organização/reorganização. São constituídos vários movimentos, como o movimento feminista, é criada a Comissão Pastoral da Terra – CPT e se dá a renovação dos quadros de dirigentes do movimento sindical combativo (novo sindicalismo), incluindo personagens que entrariam para a história do país como é o caso de Luís Inácio Lula da Silva, atual presidente da República Federativa do Brasil. O movimento estudantil também ressurge no bojo das lutas pela redemocratização. Em 1978/1979 é criado o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra – MST.
Associados à luta sindical por estabilidade no emprego e reajustes salariais, os(as) trabalhadores(as) fortaleceram outras organizações como associações, movimentos feministas e negros, grupos ecológicos. As lideranças do novo sindicalismo enveredaram na organização de partidos políticos como o Partido dos Trabalhadores – PT.
O movimento sindical cresceu também com o assalariamento de médicos e de outros(as) profissionais, com o declínio da prática liberal e absorção destes profissionais pelas instituições públicas e se consolida, em 1979, com o núcleo grevista do parque industrial brasileiro (ABC Paulista)6 espalhando-se para outras regiões do país e para fora do setor fabril.
Nos anos 1980, o crescimento dos movimentos populares e a inserção de novos atores na política contribuem para o processo de redemocratização do Brasil, acontecendo diversas mobilizações. Segundo Gohn:
O período de 1975-1982 corresponde a um dos mais ricos da história do país no que diz respeito a lutas, movimentos e, sobretudo, projetos para o país. Ele corresponde a uma fase de resistência e de enfrentamento ao regime militar, que já perdera
6ABC paulista, Região do Grande ABC ou ABCD é uma região industrial formada por sete
municípios da Região Metropolitana de São Paulo: Santo André (A); São Bernardo do Campo (B); São Caetano do Sul (C); Diadema (D); Mauá; Ribeirão Pires e; Rio Grande da Serra.O ABC é marcado historicamente por ser o primeiro centro da indústria automobilística brasileira. A região é sede de diversas montadoras, como Mercedes-Benz, Ford, Volkswagen e General Motors, entre outras. A presença de indústrias desse porte fez com que a região fosse o berço do movimento sindical no Brasil. As greves dos operários foram fortes nas décadas de 1970 e 1980.
sua base de legitimidade junto à sociedade devido a crise econômica que se esboçava desde 1973 com a chamada crise do petróleo, a retomada vagarosa da inflação, o desmonte das facilidades do paraíso do consumo das classes médias. As eleições de 1974 significaram um vigoroso “não” da população ao regime político vigente, fazendo do partido da oposição, o MDB, o vitorioso das urnas (GOHN, 1995, p. 111).
Neste período merecem destaque: a atuação do MST, que realiza estratégias como ocupações de terra; a criação da Central Geral dos Trabalhadores – CGT, da Central Única dos Trabalhadores – CUT; a instituição do Movimento pelas Diretas-Já. O movimento pela constituinte e a promulgação da Nova Constituição do país, após dois anos de processo constituinte, contou com a participação de grupos organizados da sociedade civil. Segundo Vianna:
Durante os trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte, em 1987 e 1988, a sociedade brasileira, um ator até então obscuro, revelou-se no cenário político. Com os vícios de quem permaneceu muito tempo nos bastidores e as deficiências dos que entraram há pouco no jogo, grupos sociais os mais diversos marcaram posição na defesa de seus interesses: desde as antigas federações empresariais a associações específicas menos conhecidas, como a industria farmacêutica multinacional, [...] das minorias que buscavam o reconhecimento legal, [...] novidades que o momento constituinte consagrou, cristalizaram mudanças importantes no relacionamento dos cidadãos com o Estado. (VIANNA, 2000, p. 97).
No âmbito da saúde, nos anos 1970, teve início a organização do movimento sanitário constituído por profissionais que atuavam na saúde pública e se posicionavam em sentido contrário à lógica privatizante.
Em 1976 chegaram à periferia os primeiros médicos sanitaristas; os considerados de “esquerda” predominavam. A medicina sanitária atraía aqueles preocupados com a prevenção social das enfermidades, ou provocava posturas críticas em relação às condições existentes. A postura dominante entre eles era:
Levar à população conhecimento sobre as causas sociais das doenças; difundir a idéia dos serviços de saúde como um direito da população e não um favor dos governantes; batalhar por um bom serviço público de saúde, opondo-se à privatização. Queriam servir à população e não tinham, em sua maioria, pretensões de vanguardista. Ainda assim, é difícil não perceber a grande importância que tiveram (SADER, 1988, p. 266).
Do encontro entre os sanitaristas, que desejavam contribuir para a organização popular no campo da saúde pública, e grupos de mulheres que já haviam formulado uma noção de direitos a partir das comunidades de bases, surgem as comissões de saúde, que se constituíram em movimento de massa. As principais reivindicações foram por postos de saúde e pela obtenção da melhoria do atendimento nos serviços de saúde.
Nos anos de 1980, período conhecido como “década perdida” do ponto de vista econômico, o Brasil vivenciou um processo de democratização política superando a ditadura militar instaurada em 1964 e, ao mesmo tempo, experimentava profunda e prolongada crise econômica.
A saúde nesta década conta com a participação de novos sujeitos sociais que discutiam as condições de vida da população e as propostas governamentais apresentadas para o setor. Para Bravo “saúde deixou de ser interesse apenas dos técnicos para assumir uma dimensão política, estando estreitamente vinculada à democracia” (BRAVO, 2006, p. 95).
Os profissionais da saúde, representados por suas entidades, ultrapassaram o corporativismo, defendendo questões como a melhoria da situação de saúde e o fortalecimento do setor público. Consolida-se o movimento da reforma sanitária que amplia e difunde os debates em torno da saúde e democracia, luta pelo processo de reforma sanitária e se fortalece pela atuação de profissionais da área da saúde em outros movimentos de luta. Para Cavalcanti e Zucco:
O Movimento Sanitário, composto por profissionais de saúde, pesquisadores e representantes de instituições e organizações da sociedade civil, foi o responsável pela politização do papel da saúde e das instituições médicas na sociedade e por materializar o
conceito ampliado de saúde na VIII Conferência Nacional de Saúde (CAVALCANTI e ZUCCO, 2006, p.70)
Fato marcante para a política de saúde brasileira, na segunda metade de 1980, foi a realização da VIII Conferência Nacional de Saúde, em março de 1986, em Brasília, que teve como temário central: l) A saúde como direito inerente à personalidade; II) Reformulação do Sistema Nacional de Saúde, em consonância com os princípios de integração orgânico-institucional, descentralização, universalização e participação, redefinição dos papéis institucionais das unidades políticas (União, estados, municípios, territórios) na prestação dos serviços de saúde; III) Financiamento setorial (BRASIL, 1987).
Esta conferência contou com cerca de quatro mil e quinhentas pessoas, dentre as quais, mil delegados(as). Os setores empresariais da saúde não participaram, em protesto contra os princípios da Conferência que se fundamentaram no conceito de saúde como direito do cidadão e dever do Estado, e pela ampliação do número de delegados(as). Participaram entidades representativas da população: moradores(as), sindicatos, partidos políticos, associações de profissionais e parlamento. Dessa forma, a questão da saúde ultrapassou a análise setorial, referindo-se à sociedade, propondo não apenas o sistema único, mas a reforma sanitária.
A VIII Conferência Nacional de Saúde contribuiu para a construção de uma efetiva reforma sanitária, discutindo o conceito de saúde e a necessidade de reestruturação do setor, através da criação de um Sistema Único de Saúde – SUS, que de fato representasse a construção de um novo arcabouço institucional separando saúde de previdência.
As discussões dessa Conferência se estenderam ao Congresso Nacional e contribuíram para que a Constituição Federal promulgada em 1988 tivesse um texto que significou um indiscutível avanço no que diz respeito a uma concepção mais abrangente de seguridade social, que se contrapõe à concepção de seguro social. Segundo Cohn: (1999, p.13/14), enquanto esta se restringe a formas de benefícios e prestações de serviços bastante específicas, aquela abrange um
conjunto integrado de ações visando assegurar o direito à saúde, à previdência e à assistência social; abolindo o caráter estritamente contratualistas até então vigente, e reafirmando esses direitos como universais.
A realização da Vlll Conferência Nacional de Saúde é considerada como momento pré-constituinte da área da saúde, pois, a partir desta, são definidos os aspectos fundamentais das modificações para o setor e as frentes de luta para inscrever e aprovar as suas propostas e conteúdos no texto constitucional, sendo formadas comissões de trabalho que buscam apoio popular e político para que as diretrizes e objetivos definidos na conferência sejam transformados em lei. Isto é alcançado na Constituição de 1988, com a inserção da saúde no tripé da seguridade social, juntamente com a previdência e a assistência social.
Para tanto, foi necessário enfrentar grandes batalhas, já que se teve um Congresso Nacional Constituinte e não uma Assembléia Nacional livre e soberana como era a reivindicação dos(as) trabalhadores(as) e dos movimentos sociais. Ainda assim, a constituinte se transformou numa arena de disputas e esperanças de mudança para os(as) trabalhadores(as) brasileiros(as), apesar das frustrações (colégio eleitoral, morte de Tancredo Neves, fracasso do plano cruzado). O movimento operário e popular novo era um ingrediente político decisivo da história do país, que ultrapassou o controle das elites. Segundo Behring e Boschetti:
Sua presença e sua ação interferiram na agenda política ao longo dos anos 1980 e pautaram alguns eixos da Constituinte, a exemplo de: reafirmação das liberdades democráticas; impugnação da desigualdade descomunal e afirmação dos direitos sociais; reafirmação de uma vontade nacional e da soberania, com rejeição das ingerências do FMI; direitos trabalhistas; e reforma agrária (BEHRING e BOSCHETTI, 2006, p.141).
Nesta arena de disputas, os interesses da saúde se organizaram em dois blocos polares: de um lado, os grupos empresariais, sob a liderança da Federação Brasileira de Hospitais – FBH (setor privado) e da Associação de Indústrias Farmacêuticas – AIF (multinacionais); de outro lado, as forças propugnadoras da Reforma Sanitária representadas pela Plenária Nacional pela Saúde na
Constituinte, órgão que congregava cerca de duas centenas de entidades representativas do setor.
A Constituinte foi um processo difícil de mobilizações e contramobilizações de projetos e interesses, configurando campos definidos de forças. O texto constitucional refletiu a disputa hegemônica, contemplando avanços em alguns aspectos, a exemplo dos direitos sociais, com destaque para a seguridade social, os direitos humanos e políticos. Manteve também traços conservadores como prerrogativas do executivo, as medidas provisórias, e aspectos ligados à ordem econômica. Como afirmam Behring e Boschetti:
A grande novidade, portanto, era o processo de redemocratização, apesar da crise econômica, com seu forte conteúdo reformista, no sentido de desenhar na Constituição políticas orientadas pelos princípios da universalização, responsabilidade pública e gestão democrática. Constituiu-se nesse período uma Articulação Nacional de Entidades pela Mobilização Popular na Constituinte, reunindo movimentos sociais, personalidades e partidos políticos com compromissos democráticos que participaram dos grupos de trabalho. daí decorre, por exemplo, a introdução do conceito de seguridade social, articulando as políticas de previdência, saúde e assistência social, e dos direitos a elas vinculados, a exemplo da ampliação da cobertura previdenciária aos trabalhadores rurais, agora no valor de um salário mínimo e do Benefício de Prestação Continuada (BPC) para idoso e pessoas com deficiência. Advém também desse processo uma série de inovações democratizantes, tais como: o novo estatuto dos municípios como entes federativos autônomos, os conselhos paritários de políticas e de direitos e a instituição de um ciclo orçamentário que passa a comportar um orçamento da seguridade social (BEHRINGR e BOSCHETTI, 2006, p.144)
Após muitos embates e enfrentamentos, o texto constitucional é considerado avançado em termos institucionais, contudo, no plano estadual e municipal sua aplicação dependerá das relações de forças, como se deu na sua elaboração e formulação. (Bravo, 1996, p. 66).
Pode-se afirmar que o texto aprovado na Constituição, com relação à saúde, após acordos políticos e pressão popular, “atende em grande parte as reivindicações do movimento sanitário, em certa medida prejudica os interesses
empresariais do setor hospitalar, mas não altera a situação da indústria farmacêutica” (Bravo, 1996, p. 81).
O processo constituinte e a promulgação da Constituição de 1988 representaram no plano jurídico, a promessa de afirmação e extensão dos direitos sociais no país. Segundo Bravo:
A Assembléia Constituinte, com relação à saúde, transformou-se numa arena política em que os interesses se organizaram em dois blocos polares: os grupos empresariais, e as forças propugnadoras da Reforma Sanitária. A eficácia da Plenária das Entidades, para atingir seus objetivos, foi resultado adequado de três instrumentos de luta: a capacidade técnica de formular com antecipação um projeto de texto constitucional claro e consistente; a pressão constante sobre os constituintes; a mobilização da sociedade (BRAVO, 2006, p.97).
Cavalcanti e Zucco (2006, p. 71) afirmam que a Constituição Federal, no capítulo da seguridade social, incorporou a visão do movimento sanitário, por garantir a saúde como direito universal e dever do Estado; as ações e os serviços de saúde como de relevância pública; a constituição de um Sistema Único de Saúde com universalidade, gratuidade, integralidade, organização descentralizada com direção única em cada esfera de governo e participação da iniciativa privada de modo complementar.
Os avanços legais relativos à saúde, garantidos pela Constituição Brasileira promulgada em 1988, podem ser percebidos em seu Artigo 6o que assegura: “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”. O Artigo 194 que trata da seguridade social define:
A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios; V - eqüidade na forma de participação no custeio; VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados (BRASIL, 1998, p. 115).
O Artigo 196 da Constituição Federal diz respeito à saúde, compreendida como direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. O Art. 197 define como de relevância pública as ações e serviços de