Reconhece-se que os desafios a enfrentar quanto ao suprimento de água em quantidade e qualidade apropriadas à população referem-se ao necessário ajuste das políticas de desenvolvimento econômico com as políticas de proteção ambiental, a uma organização institucional necessária e adequada à gestão integrada do meio ambiente e à constituição das suas interfaces com as políticas e a gestão do desenvolvimento econômico. Esses desafios estão colocados para os decisores políticos em todos os níveis e seu enfrentamento forma o fio condutor da evolução histórica da adoção de diretrizes políticas para a gestão ambiental em Minas Gerais.
Minas Gerais tem uma trajetória relativamente longa de adoção de medidas de regulamentação do uso e proteção dos recursos naturais (Ver Anexo 5). Desde meados do Século XX que o estado possui, dentre outras, normas para lançamento de esgotos e resíduos industriais nos cursos d’água, prática regulamentada pela Lei Estadual Nº 2126, de 20 de janeiro de 1960, “pouco eficaz, dada a evolução do problema de contaminação dos recursos hídricos e o precário sistema de tratamento de esgotos em perímetros urbanos” (Minas Gerais, 1998a: 60).
As medidas legais adotadas desde então disciplinam, dentre outras questões, a criação de agências públicas responsáveis pela gestão dos recursos naturais e pela
implementação da política ambiental; a criação de Parques Estaduais e de áreas de proteção especial; a formação de fundos para financiamento de programas na área ambiental; a regulamentação do uso de certos produtos como agrotóxicos e outros; a regulamentação da instalação de lixo atômico e rejeitos radiativos e também medidas que disciplinam a proteção de mananciais.
Em discussão aprofundada do processo de institucionalização da política ambiental em Minas Gerais, técnicos da Fundação João Pinheiro sugerem uma periodização que se considera pertinente e toma-se emprestada para efeito da discussão do que aqui se pretende (Minas Gerais, 1998a). Segundo essa periodização, o desenvolvimento político-institucional da política ambiental em Minas Gerais constituiu-se em três fases, nas quais se pode identificar a produção das diretrizes políticas e das instituições incumbidas de sua implementação, a partir da dinâmica de interesses entre agências públicas, grupos privados e organizações representativas diversas (Minas Gerais, 1998a). O que interessa mais de perto é mostrar que a produção de maior integração entre a política ambiental e a de recursos hídricos é de fundamental importância para a absorção de novas diretrizes quanto à gestão das águas.
Iniciativas de criar um arcabouço político-institucional para a área ambiental existem desde o governo Aureliano Chaves, que criou, em 1975, a Diretoria de Tecnologia e Meio Ambiente ligada à Fundação João Pinheiro. Essas iniciativas foram fruto de compromissos assumidos pelo Governo com setores ambientalistas de então, principalmente o Centro para a Conservação da Natureza, em função da degradação ambiental que se verificava, decorrente da modernização acelerada da economia mineira.
A principal realização da primeira fase de implantação dessa estrutura político- institucional, que compreende o período de 1977 a 1982, foi a criação da Comissão de Política Ambiental – COPAM62. Esta integrava o que se chamou de Sistema Operacional de Ciência e Tecnologia e era formada por um Plenário e cinco Câmaras especializadas: Câmara de Poluição Industrial, Câmara de Poluição por Adubos Químicos e Defensivos Agrícolas, Câmara de Política Ambiental, Câmara de Defesa dos Ecossistemas e Câmara de Mineração e Bacias Hidrográficas. Esta última sofreu
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. Essa Comissão irá se transformar no Conselho Estadual de Meio Ambiente, pela Lei 9514, de 29 de dezembro de 1987.
um desdobramento posterior, passando a constituir duas Câmaras separadas, a de mineração e a de bacias hidrográficas (Minas Gerais, 1998a).
A composição da COPAM reflete a inclusão de setores da sociedade nos órgãos gestores de política ambiental, mas isto não quer dizer que se adotassem formas participativas de gestão. Do ponto de vista da representatividade de setores da sociedade não ligados aos órgãos públicos ou a setores econômicos, não se pode afirmar que o acesso à Comissão ocorresse a partir de procedimentos democráticos, porque não ficam claras as regras para a escolha dos representantes de entidades protecionistas e/ou conservacionistas63. E representantes de cientistas, tecnólogos e
pessoas de notório saber eram da livre escolha do Governador do Estado, como exposto no Art. 3º do Decreto 18.466/77. Contudo, a COPAM foi o primeiro órgão colegiado do País, na área ambiental, a atuar numa unidade da Federação.
Nesse período foi instituída a Política Ambiental do estado, através da Lei Estadual Nº 7772, de 8 de agosto de 1980, um pouco anterior, portanto, à instituição da política ambiental nacional, de 1981. Essa Lei foi regulamentada pelo Decreto 21.228/81, onde se define a COPAM como a autoridade competente para sua implementação, e são indicadas medidas de proteção, conservação e melhoria do meio ambiente em Minas Gerais.
Essa Política é, de fato, um conjunto de indicativos muito geral, que se desenha a partir da definição do termo poluição e do estabelecimento de competências dos órgãos centrais encarregados de sua implementação. Nela, a COPAM tem a prerrogativa das decisões relevantes na área ambiental, para o que contribuiriam outros órgãos de natureza técnica (Lei Estadual Nº 7772/80, Art. 5, I-XI).
Há, na verdade, um longo trabalho a ser feito porque, além do grau de generalidade como a questão ambiental é tratada, a Lei não define os procedimentos através dos quais os diversos atores deveriam balizar suas ações no que diz respeito à questão ambiental. Além de se restringir ao problema poluição, trata-o de forma obviamente genérica, o que revela as dificuldades de contrariar interesses de setores econômicos. (Minas Gerais, 1998a)
Do ponto de vista das formulações teóricas, conceitos hoje amplamente utilizados como desenvolvimento sustentável, gestão integrada de recursos naturais,
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. Ainda que as regras fossem claras, a discussão a respeito da representatividade não se esgotaria, uma vez que essas organizações, embora sejam porta-vozes de interesses reais da sociedade, não são formadas por
dentre outros, nos idos dos anos 80 ainda não haviam alcançado desdobramentos mais substantivos; nosso sistema político ainda era altamente restritivo à participação da sociedade, o que inibia qualquer tentativa mais ousada no sentido dessa participação, e a posição clara adotada pelo Brasil nos debates relativos ao modelo de desenvolvimento econômico ocorridos em Estocolmo em 1972 ainda estavam muito presentes. Desse modo, embora já se compreendesse e se absorvesse politicamente o imperativo da adoção de normas de proteção ambiental, os acordos em torno delas ainda eram bastante incipientes.
Sobre a questão hídrica, e tratando ainda do problema poluição, em seu Artigo 3º, a Lei Estadual Nº 7772/80 afirma que
Os resíduos líquidos, gasosos, sólidos ou em qualquer estado de agregação da matéria, provenientes de atividade industrial, comercial, agropecuária, doméstica, pública, recreativa e de qualquer outra espécie, só podem ser despejados em águas interiores, superficiais e subterrâneas, ou lançados à atmosfera ou ao solo, desde que não excedam os limites estabelecidos pela autoridade competente, nos termos do Regulamento desta Lei.
A Lei é clara quanto à proteção das águas, no que diz respeito a fontes poluidoras. Ela exige a licença, expedida pela Comissão de Política Ambiental, para a construção, ampliação ou funcionamento de fontes poluidoras; submete a concessão de incentivos e financiamento a projetos de desenvolvimento econômico à observância, pelo requerente, dos dispositivos constantes da mesma Lei (Art. 13). Além disso, estabelece, no Art. 14, que
A aplicação de equipamento de controle da poluição, o tratamento de efluente industrial ou de qualquer tipo de material poluente despejado ou lançado, e a conservação de recursos naturais, constituem fatores relevantes a serem considerados pelo Governo do Estado na concessão de estímulos em forma de financiamento, incentivo fiscal e ajuda técnica.
Trata-se da criação de incentivos seletivos positivos, nos moldes do modelo econômico-financeiro de gestão, no sentido de estimular a observância das diretrizes então instituídas, principalmente por aqueles setores econômicos cuja atividade gera maiores impactos ambientais. Esses incentivos são adotados ao lado de um conjunto de medidas punitivas à infração das normas. Obviamente, a adoção desses instrumentos sofreu oposição de setores industriais e agropecuários importantes, à qual o Governo
estadual se fazia sensível, embora não detivesse o processo de institucionalização da política ambiental.
Apesar de já se discutir a integração entre as diversas políticas ambientais e houvesse na Lei Estadual Nº 7772/80 indicativos na direção de uma articulação da COPAM com os diversos órgãos ligados à proteção, conservação e melhoria do meio ambiente (Art. 7), para atuação conjunta, tanto as políticas como as ações ainda permaneciam setoriais. As disputas por áreas de influência e recursos financeiros dentre as próprias agências públicas dificultaram uma mais rápida e maior integração, permitindo que algumas áreas ocupassem espaços estratégicos importantes na definição das regras do jogo nesse campo, como, por exemplo, o setor de energia (Muñoz, 2000).
Essa setorialização só foi superada em 1995, com a criação da Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, que reuniu os diversos órgãos responsáveis pelas políticas ambientais. Esse processo de articulação teve início na segunda fase de institucionalização da política ambiental mineira, que corresponde ao período entre 1983 a 1988. O aspecto mais importante dessa segunda fase foi exatamente a busca de um grau maior de integração das políticas ambientais entre si e das agências públicas responsáveis pela sua implementação. Não se pode dizer que se tenha alcançado um grande sucesso nesse processo de integração, nessa fase.
O processo inicia-se com a criação da Superintendência do Meio Ambiente, medida de natureza administrativa, que visava redistribuir atribuições entre os órgãos responsáveis pela gestão do meio ambiente no estado. Esses processos de adequação administrativa ocorreram em meio a conflitos e disputas entre órgãos governamentais quanto ao controle de recursos e ao poder de decisão sobre a definição de encaminhamentos para a política ambiental. Eles caracterizam um período de transição entre a adoção do modelo “comando e controle” e a adoção gradativa de formas participativas de gestão.
Quanto aos demais atores, o setor industrial é o que reage mais enfaticamente contra a implantação da política ambiental, muito embora esse setor tenha, posteriormente, buscado se adequar às normas então instituídas. Atualmente verifica- se um significativo salto de qualidade no que diz respeito à gestão ambiental por parte desse setor, com experiências importantes e reconhecidas internacionalmente na recuperação de áreas degradadas, reaproveitamento de recursos, etc.
Mas a adaptação do setor empresarial às exigências da política ambiental não tem ocorrido sem conflitos. Nessa segunda fase de institucionalização da política ambiental no estado, esses conflitos se manifestam, também, na composição das Câmaras Especializadas da COPAM, principalmente na Câmara de Mineração e Bacia Hidrográfica, nevrálgica para um setor empresarial de grande importância econômica no estado. A discussão em torno dos critérios de atuação dessa Câmara acabou por conferir a ela uma dinâmica favorável aos empreendedores, numa situação em que sua composição carecia da participação de representantes de organizações ambientalistas e de outras associações da sociedade civil (Minas Gerais, 1998a).
Cabe lembrar também que esse era um período em que o país havia acabado de re-estabelecer procedimentos democráticos de tomada de decisão. Se as regras aplicadas para decisões nas arenas políticas mais tradicionais ainda careciam de maior democratização, faltava muito a ser feito do ponto de vista de construção de novas instituições cujas regras permitissem a ampliação da participação nos processos decisórios a respeito de questões setoriais. Além de criar condições para a ampliação da participação, era necessário maior investimento no que diz respeito ao estabelecimento de responsabilidades mútuas: os tomadores de decisão são também co-responsáveis pela realização das diretrizes estabelecidas, pela fiscalização do seu cumprimento e pelos resultados efetivamente alcançados.
A transformação da COPAM em Conselho Estadual do Meio Ambiente, pela Lei Estadual Nº 9514/87, reforça a adoção de uma forma de gestão colegiada da política ambiental. A instituição dessa forma “foi considerada a mais adequada para lidar com a ampla gama de interesses contraditórios envolvidos com a problemática ambiental” (Minas Gerais, 1998a: 85). Essa medida pode ser entendida como inovadora, e refletiu um processo de discussão a respeito da temática ambiental que acontecia em vários setores da sociedade mineira e que vai influenciar, diretamente, as mudanças introduzidas na política e que caracterizam a terceira fase da sua institucionalização.
O marco inicial dessa terceira fase foi a criação da FEAM – Fundação Estadual do Meio Ambiente, órgão constituído, na intenção de seus criadores, para superar as contradições entre as atividades de fomento tecnológico, realizadas pelo CETEC – Fundação Centro Tecnológico de Minas Gerais64, e o apoio ao poder de polícia exercido
também pelo COPAM. Essa fase acontece no período pós Constituinte. Entende-se como importante fazer rápida alusão à Constituição Estadual em relação à temática de interesse aqui, no sentido de completar informações relevantes para este estudo.
Obviamente em sintonia com a CF/88, a Constituição do Estado de Minas Gerais define, nos artigos 214 a 217, um conjunto de diretrizes para a preservação do meio ambiente, com a finalidade de proteger os ecossistemas, disciplinar a utilização econômica dos recursos naturais, prevenir contra a degradação, instituir órgãos de gestão do meio ambiente e órgãos de fomento à pesquisa, orientar a elaboração e realização de programas que visem a recuperação ambiental, além de orientar a instituição de penas aos infratores.
Interessante observar que a Constituição Estadual trata separadamente a política ambiental e a política de recursos hídricos. A primeira é tratada no Capítulo sobre a Ordem Social e a segunda tratada no Capítulo sobre a Ordem Econômica. Isso pode denotar uma visão ainda compartimentada da problemática ambiental, uma vez que posteriormente se avançará para se tratar dos problemas hídricos como problemas ambientais. Apesar disso, as diretrizes constitucionais para a Política Hídrica e Minerária definem, em grandes linhas, o contorno da futura Política Estadual de Recursos Hídricos.
Em sintonia com o espírito das Conferências Internacionais e com as diretrizes domésticas para o meio ambiente, a Constituição Mineira de 1989 incorpora as noções de aproveitamento racional dos recursos hídricos e a necessidade de se observar os seus múltiplos usos (Art. 249). Prevê um sistema estadual de gerenciamento de recursos hídricos, que se fundamentaria em alguns preceitos tais como: adoção da bacia hidrográfica como base para o gerenciamento; proteção dos recursos hídricos; estímulo a atividades turísticas em rios de preservação permanente, bem como incentivo à pesca amadora; conservação dos ecossistemas aquáticos; a exploração econômica dos recursos sem comprometimento do patrimônio natural e cultural. Obviamente, essas diretrizes orientarão a formulação da política estadual de águas de 1994, a qual não apresentará divergências significativas com a política federal formulada apenas em 1997, como visto no Capítulo III.
Mas é com a criação da SEMAD que essas diretrizes constitucionais são mais adequadamente observadas e as questões relativas à setorialização da política
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. O CETEC foi criado em 1972, vinculado à Secretaria de Ciência e Tecnologia do Estado de Minas Gerais. Desde sua criação esteve voltado para atuações na área ambiental, pois solução parcial do governo Aureliano Chaves face à
ambiental e os problemas relacionados aos interesses conflitantes puderam ser repensados. A SEMAD, instituída pela Lei Estadual Nº 11.903/95, tem como objetivo principal, definido em seu Artigo 1º, “propor e executar a política do Estado relativa às atividades de gestão ambiental para o desenvolvimento sustentável”. As atribuições da SEMAD são as de coordenação da política ambiental, sua real implantação e consolidação (Minas Gerais, 2002b).
Fazem parte da estrutura da SEMAD (Lei Estadual Nº 12.581/97), por subordinação, o COPAM e o Conselho Estadual de Recursos Hídricos, CERH, e por vinculação a FEAM, o IEF e o DRH, atual IGAM. A SEMAD enfatiza o planejamento e a coordenação de uma gestão ambiental integrada no estado, incluindo as competências específicas da FEAM e do IEF e também as relativas ao Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
A criação da SEMAD foi uma vitória dos movimentos ambientalistas mineiros e uma resposta à desarticulação dos órgãos e políticas ambientais. O processo de sua criação implicou profundas mudanças nas concepções que até então haviam governado a atuação de alguns órgãos públicos em relação ao problema ambiental: do Departamento de Recursos Hídricos, muito envolvido com os problemas de outorga de água e com uma atuação pouco voltada para a preservação dos mananciais; do Instituto Estadual de Florestas, cuja atuação se dera a partir de incentivos para o reflorestamento, o que inviabilizou a preservação de florestas e de ecossistemas.
Claramente, tratava-se da instalação de uma nova concepção de política ambiental menos voltada para preservar certos interesses particularistas de grupos ou de órgãos públicos, e mais voltada para a realização de princípios internacionalmente estabelecidos, que visavam: a preservação dos recursos naturais, a solidariedade para com as gerações futuras, o desenvolvimento sustentável, a gestão integrada e participativa dos recursos ambientais e a proteção ao que se tem denominado de interesses/direitos difusos.
Desde o início dos anos 90 Minas Gerais experimentava a abertura do debate sobre a política de águas e não há dúvida que os avanços político-institucionais registrados acima em muito favoreceram para que essa política fosse instituída sem alguns dos principais problemas que se registram com relação à política ambiental.
Inicialmente, contextualizam-se procedimentos anteriores à formulação da política estadual de águas. Pretende-se demonstrar que esse processo foi fundamental para o estabelecimento de bases mais amplas de consenso em torno da questão hídrica e se relaciona à complexidade que envolve a gestão dos múltiplos usos das águas, em consonância com a política ambiental.
IV.2.1. Contextualização
Embora desde 1979 se registre o interesse e a preocupação com o uso racional das águas em Minas Gerais, que se manifesta “com a criação do Comitê Estadual de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas – CEEIBH-MG” (Camargos, 2001), somente a partir de 1994 Minas Gerais dispõe de uma Política Estadual de Recursos Hídricos, PERH, e de um Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos, SEGRH, estabelecidos pela Lei Estadual Nº 11.504/94. A política instituída em 1994 sofreu alterações em 1999, de sorte que toda a atual regulamentação do uso e conservação das águas em Minas é muito recente.
O processo de elaboração da política de águas de 1994 contou com participação significativa de setores da sociedade interessados na problemática ambiental em geral e na questão hídrica em particular. Desde o final da década de 80, a Assembléia Legislativa de Minas tem adotado formas de interlocução com a sociedade através de mecanismos tais como os Seminários Legislativos. Nesses, “os segmentos organizados da sociedade civil expressam suas preferências (...) explicitam suas divergências e organizam um consenso, via deliberação política que informa a produção legislativa nos temas em discussão” (Anastasia, 1999).
No que se refere à política de águas, a participação de setores organizados da sociedade se deu, principalmente, através da realização do Seminário Legislativo Águas de Minas, em 1993, que proporcionou oportunidade para que se explicitasse o posicionamento de setores da sociedade com relação ao tema65. Essa abertura permitiu
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. Entidades participantes: Águas Minerais de Minas Gerais SA; ABAS; ABES; ABRH; AMDA; Associação Mineira das Empresa de Engenharia Consultiva, AMEC; Associação Nacional dos Serviços Municipais de Água e Esgotos, ASSEMAE; BDMG; Centro para Conservação da Natureza em Minas Gerais, CCN; CEEIVASF/MG; CODEVASF;
identificar os interesses relacionados ao setor hídrico e os atores mais intensamente dispostos a participar da formulação e da gestão da política hídrica no estado.
O Seminário Legislativo se estendeu por três meses e contou com a participação de cinqüenta e três entidades atuantes na área de recursos hídricos e especialistas reconhecidos nacional e internacionalmente. Os participantes constituíram seis grupos de trabalho a saber: GT1- Legislação sobre recursos hídricos; GT2 –Aspectos institucionais; GT3 –Aspectos políticos; GT4 –Gestão; GT5 –Usos e conflitos; GT6 – Aspectos ambientais. Esses grupos de trabalho produziram um conjunto de sugestões para a definição geral da política de águas e propuseram mecanismos de coordenação dos interesses conflitantes. Forneciam, portanto, alternativas de elementos jurídico- políticos endógenos para a produção do bem coletivo, através da eliminação das