A Lei Nº 11.079/04 determina a suspensão das transferências oriundas da União à estados e municípios, bem como a negativa de prestação de garantias em favor destes quando a utilização da Receita Corrente Líquida (RCL) anual desses entes for maior que 5% no que diz respeito as despesas relacionadas aos Contratos de PPP para o mesmo ano de exercício. Esta determinação funciona como uma trava ao comprometimento dos entes públicos no estabelecimento de novos contratos de Parceria Público-Privada, uma vez que estes não são considerados como endividamento público, conforme discutido na seção anterior deste trabalho.
Este estudo realizou pesquisa quanto a Receita Corrente Líquida (RCL) através do sítio eletrônico da Frente Nacional dos Prefeitos, que se utiliza de dados do Tesouro Nacional. Não se encontrou registro, no entanto, para o município de Paulista, em Pernambuco, por isto não foi calculado o percentual de utilização da RCL por despesas relacionadas aos contratos
de PPP para esse município. Quanto as despesas com Parceria Público-Privada, por ano, foi feita a equivalência dos valores contratados globais para a unidade valor contratado/ano. A Tabela 4 – RCL x Investimentos em PPP demonstra os resultados.
Tabela 4 – RCL x Investimentos em PPP
Fonte: elaborado pelo autor
É possível perceber, como pode ser visto na Tabela 4 – RCL x Investimentos em PPP, que os Estados e Municípios do Nordeste que já detém contratos de PPP, com exceção da cidade de São Luís-MA, possuem capacidade para investir em novos projetos desta natureza. Há relativo espaço para o comprometimento da Receita Corrente Líquida (RCL) nos entes públicos analisados, demonstrando boa capacidade para novos investimentos por meio de Parcerias Público-Privadas.
A região Nordeste configura-se, portanto, na segunda posição, se comparadas as regiões do Brasil, quanto ao número de contratos de Parceria Público-Privada assinados (18 de um total de 86); possui aproximadamente 17% (dezessete por cento) do volume, em reais, de parcerias contratadas (R$ 25,1 bilhões de um total de R$ 147 bilhões) e 42% (quarenta e dois por cento) do valor total de investimentos realizados por meio de PPP e divulgados no Brasil (R$ 12,8 bilhões de um total de R$ 30 bilhões).
O Nordeste brasileiro demonstra-se promissor no que se refere a Parcerias Público-Privadas, pois existem estados que compõem a região ainda sem qualquer contrato assinado, a saber: Piauí, Paraíba e Sergipe. Além disso, os entes públicos que já possuem contratos vigentes, portanto com receitas vinculadas a despesas relacionadas a PPPs comprometidas, apresentam-se ainda com capacidade relevante de investimentos em parcerias dessa natureza respeitando a forma da lei (11.079/04) no tocante ao comprometimento máximo da RCL (5%) com despesas relacionadas a PPPs.
Ente Público RCL (2015) Despesa com PPP (ano) Utilização da RCL
Alagoas R$ 6.311.577.936,53 R$ 45.189.423,67 1%
Bahia R$ 27.207.610.584,58 R$ 489.103.774,39 2%
Ceará R$ 15.176.417.461,75 R$ 257.106.191,22 2%
São Luís R$ 2.215.295.748,38 R$ 113.754.079,85 5%
Pernambuco R$ 19.648.437.023,39 R$ 166.827.480,06 1%
Rio Grande do Norte R$ 7.987.434.454,00 R$ 20.000.000,00 0,25%
7 CONCLUSÃO
Este estudo apresentou o modelo de relação entre entes públicos e privados na prestação do serviço público, denominado de Parceria Público-Privada (PPP) na forma da Lei Nº 11.079/04 (PPPs stricto sensus). Isto se deu a partir do resgate histórico das relações desta natureza pelo mundo, das definições legislativas que adaptaram a estrutura ao contexto brasileiro, bem como pelo levantamento de dados com relação aos contratos assinados no Brasil e em relação à região Nordeste do País.
O problema de pesquisa desse trabalho se direcionava a definir como se caracterizam os contratos de PPP no Brasil e, especificamente, na região Nordeste? Esse questionamento foi respondido, com a apresentação das informações pertinentes a definição da estrutura e desenvolvimento das Parcerias Público-Privadas no País, bem como pela demonstração das informações referentes aos contratos firmados por esse instituto jurídico no Brasil, com maior riqueza de detalhes àqueles pertencentes à região Nordeste.
O trabalho cumpriu os objetivos estabelecidos, uma vez que caracterizou os contratos de PPP no Brasil, com ênfase na região Nordeste. Os contratos de PPP, conforme a pesquisa apontou, estão estabelecidos em todas as regiões do País, ainda que com maior relevância na região Sudeste e em Estados, tais como São Paulo e Minas Gerais. As PPPs movimentam, em todo o País, investimentos em infraestrutura nas áreas de saneamento, trens urbanos, resíduos sólidos, saúde, estádios, mobilidade urbana, atendimento ao cidadão, entre outros, que superam a marca de R$ 30 bilhões. Os contratos assinados pelo País somam um montante superior a R$ 147 bilhões através de parcerias de longo prazo para construção, operação, gestão e manutenção de equipamentos públicos, bem como para prestação de serviços públicos.
É preciso destacar que há uma grande concentração de contratos de PPP nas regiões Sudeste e Nordeste e que a União não tem demonstrado durante todo o período de vigência da Lei das PPPs interesse em relacionar-se com os entes privados por este instrumento, dado que só possui 1 (um) contrato assinado.
Percebe-se ainda que a maior parte do volume contratado identificado no Brasil tem como Poder Concedente poucos estados, dentre os principais: São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Bahia e Pernambuco. Esta concentração também é verificada quanto aos parceiros privados, que, como visto, fazem parte de poucos grupos econômicos nacionais. Isto provoca canalização dos benefícios relacionados à infraestrutura a poucos lugares, bem como arrecadações com tributos (dado o volume de operação do parceiro privado na prestação do
serviço público) a um grupo restrito de entes públicos e maior geração de empregos a determinadas regiões do País.
Os contratos de Parceria Público-Privada no Brasil são recentes. Como visto, o primeiro contrato só foi estabelecido dois anos após a publicação da Lei 11.079/04, que regulamentou o instituto das PPPs. Além disso, os contratos, em maioria (aproximadamente 67%), foram assinados nos últimos 5 (cinco) anos.
Pode-se relacionar o estabelecimento das Parcerias Público-Privadas no País ao longo do tempo a eventos extraordinários, como a Copa do Mundo de Futebol em 2014 e os Jogos Olímpicos do Rio de Janeiro em 2016, bem como a algumas imposições legais instituídas tais como o Programa Nacional de Gestão dos Resíduos Sólidos (PNRS) regulamentado em 2010. Isso demonstra uma utilização pontual do modelo de PPP e evidencia uma carência de planejamento dos investimentos em infraestrutura por meio de contratos de longo prazo com a inciativa privada.
Os contratos de PPP no Brasil caracterizam-se, também, no formato de Concessão Administrativa, atingindo 82% (oitenta e dois por cento) dos contratos assinados. Infere-se a partir desse dado que há maior interesse dos investidores na forma de parceria em que há receitas garantidas por comprometimento do orçamento público no longo prazo. Esse modelo de PPP proporciona maior segurança aos entes privados e evita o desgaste do relacionamento direto com os beneficiários da prestação do serviço público, tais como reajuste de tarifas que remuneram o investimento realizado.
Este estudo permitiu caracterizar, atendendo ao objetivo geral deste trabalho, os contratos vigentes na região Nordeste. Viu-se que grandes grupos empresariais, especialmente os relacionados à construção civil, em parceria com os entes públicos desenvolvem projetos que proporcionam aproximadamente R$ 12,8 bilhões através de 18 (dezoito) contratos de PPP que somam em torno de R$ 25 bilhões e tem prazo médio de 22 (vinte e dois) anos para vigência. Os estados da Bahia, Pernambuco e Ceará dominam os investimentos públicos com contratos dessa natureza. Há a predominância, assim como no Brasil, em geral, dos contratos no modelo Concessão Administrativa, bem como do estabelecimento dos contratos com entes públicos Estaduais, frente a Municipais e até mesmo ao Distrito Federal e a União.
A estrutura das Parcerias Público-Privadas (PPPs) é complexa. Os contratos de PPP, além dos entes públicos e privados que firmam acordo para prestação do serviço público obedecendo a critérios de racionalização dos recursos e eficiência na prestação dos serviços, envolvem Instituições Financeiras que atenderão a demanda de financiamento aos
investimentos que deverão ser realizados pelo parceiro privado, bem como robusta definição de garantias, que tem como objetivo equalizar os riscos envolvidos nos projetos.
Foi possível perceber, em atendimento aos objetivos específicos, que os Fundos Garantidores, sejam de origem Federal, Estadual ou Municipal apresentam-se como principal garantia aos contratos de PPP no Nordeste. Além disso, percebeu-se que os Bancos públicos e de desenvolvimento, tais como o BNDES e o BNB participam ativamente da estrutura que consolida o modelo de PPP na região.
Dada a estrutura de garantias e financiamento identificadas, conclui-se que o formato de PPP estabelecido no Nordeste é dependente da estrutura estatal. O Estado, além de responsabilizar-se pela forma de remuneração ao ente privado (a maioria dos contratos estão formalizados por meio de Concessão Administrativa), participa ativamente do desenho de garantias à execução e pagamentos devidos aos contratos e contribui, por meio dos agentes financeiros pertencentes ao Governo, com a estruturação do capital dos negócios para a efetiva realização dos investimentos.
Este trabalho, em atendimento, por fim, a objetivos específicos, demonstrou que os entes públicos na região Nordeste que já têm contratos de PPP assinados ainda possuem capacidade para continuar investindo em estrutura de mesma natureza jurídica obedecendo aos critérios estabelecidos em lei. Além disso, verifica-se oportunidade de 3 (três) dos 9 (nove) estados da região iniciarem a utilização das Parcerias Público-Privadas.
Pode-se afirmar que o estudo desenvolvido apresentou limitações. As informações encontradas a respeito dos contratos estabelecidos em entes federativos existentes na região Nordeste puderam ser acessadas em maiores detalhes. As informações relacionadas as PPPs ainda são pouco divulgadas pelas instituições públicas envolvidas e, por isso, parte das informações que poderiam ter contribuído para a caracterização dos contratos em todo o território brasileiro não puderam ser contempladas neste trabalho. Algumas unidades federativas não possuem informações disponíveis sobre PPPs em Diário Oficial e, sequer, em sítios eletrônicos mantidos pela administração pública.
A partir deste trabalho estudos futuros podem ser realizados no intuito de superar a definição do perfil relacionado as Parcerias Público-Privadas no país e na região Nordeste. Um novo trabalho pode ser estruturado visando estender às demais regiões do Brasil tal apresentação nos mesmos moldes utilizados para a região Nordeste. Além disso, há de se estudar com maior precisão as estruturas de garantias existentes, as formas de financiamento, bem como discutir os modelos utilizados no País, avaliando uma estrutura que poderia ser a ideal. O trabalho desenvolvido proporciona reflexão a dois outros pontos, por fim, a saber: a
necessidade de avaliação sobre a utilização da Receita Corrente Líquida (RCL) com despesas relacionadas às PPPs em todos os entes públicos que já possuem contratos de PPP estabelecidos e vigentes, no modelo apresentado neste estudo para o poder público estabelecido na região Nordeste; e analisar as razões pela quais, dada a importância do instituto jurídico de PPPs, principalmente para os investimentos em infraestrutura no Brasil, ainda não se desenvolveu estrutura robusta de PPPs no País e muitos dos projetos, já em desenvolvimento, sofrem com problemas de implementação, travando o avanço deste modelo no Brasil.
As Parcerias Público-Privadas apresentam-se, portanto, como uma alternativa ao aumento dos investimentos públicos em infraestrutura no Brasil. Tais investimentos contribuem para o crescimento e desenvolvimento econômico do País. Além disso, o modelo proporciona que isto ocorra sem que, necessariamente, haja um desembolso imediato e em grande volume por parte da Administração Pública.
É preciso, no entanto, que a credibilidade das ações estatais frente aos entes privados ocorra sem que haja para isso necessidade de estabelecimento de garantias com recursos públicos, remuneração vinculada prioritariamente a orçamento público e financiamento tendo como origem recursos públicos e precificação subsidiada pelo Estado. O equilíbrio das contas públicas, garantindo que o Estado terá como honrar os compromissos, demonstrará confiabilidade aos investidores, certamente, provocará mudança na taxa de risco dos projetos de PPP e fará com que o modelo seja implementado sem que seja tamanha complexidade jurídica e financeira para todos os envolvidos.
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APÊNDICE A – CONTRATOS DE PPP STRICTO SENSUS ASSINADOS E VIGENTES NO BRASIL
Sequência Negócio Segmento Poder Concedente
1 Complexo Datacenter Tecnologia União
2 Central de Material Esterelizado Saúde AM