Este capítulo objetiva levantar as discussões acadêmicas mais recentes sobre os consórcios intermunicipais brasileiros e apresentar as teorias relacionadas a este tema. Para desenvolver o tema, pesquisas foram lidas e a sua bibliografia revista. Assim, cada trabalho novo lido trouxe novas dicas de textos e o leque de leituras foi sendo ampliado. Este capítulo está estruturado em quatro seções, cada qual com o seguinte objetivo:
• Histórico e legislação sobre Consórcios no Brasil, com o objetivo de resgatar a história e a legislação deste instrumento de cooperação intermunicipal no Brasil;
• Conceitos e pesquisas sobre consórcios, com o propósito de entender quais os temas teóricos utilizados na pesquisa acadêmica sobre o objeto consórcios; • Consórcios para o desenvolvimento, relacionando o tema dos consórcios com
o desenvolvimento local e regional; e • Considerações finais.
Histórico e legislação sobre Consórcios no Brasil
Consórcios Intermunicipais são organizações resultantes da disposição de cooperação dos atores políticos relevantes de diversos municípios (prefeitos) que decidem cooperar entre si para resolver problemas relativos a um tema ou a um setor específico (CALDAS, 2008, p.55).
Segundo Cruz (2001), os primeiros consórcios intermunicipais brasileiros datam da década de 1960 (Consórcio de Promoção Social da Região de Bauru) e da década de 1970 (Consórcio de Desenvolvimento do Vale do Paraíba), ambos no Estado de São Paulo. Na década de 1980, em especial entre os anos de 1983 e 1986, durante a gestão do então Governador André Franco Montoro, vários consórcios intermunicipais foram criados no Estado de São Paulo, como estratégia de desenvolvimento microrregional e de produção de alimentos (CALDAS, 2008; CUNHA, 2004; CRUZ, 2001).
Até a década de 1990, não havia legislação que contemplasse a formação de consórcios entre municípios. A Constituição federal de 1988, em seu artigo 30, inciso I, determina que compete aos Municípios legislarem sobre assuntos de interesse local. Apenas em 1998, com a Emenda Constitucional n° 19, é que a Constituição federal ganha o artigo 241 que determina:
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos (Art. 241 da Emenda Constitucional n° 19, de 1998).
O artigo 241 da EC 19 traz três novidades. Em primeiro lugar, a própria idéia de Consórcio Público. Até então, os consórcios intermunicipais brasileiros só podiam se formalizar com personalidade jurídica de direito privado. Embora a lei dos consórcios públicos só tenha sido aprovada sete anos depois, é a primeira vez que aparece na legislação menção aos consórcios com personalidade jurídica de direito público. Em segundo lugar, vale ressaltar a permissão aos consórcios de gerirem serviços públicos. E, finalmente, a EC 19 permite que os consórcios sejam não apenas entre municípios, como também entre estados e entre municípios, estados e União (CUNHA, 2004).
Até 2003, apenas o deputado Rafael Guerra debatia no Congresso Nacional o assunto dos consórcios intermunicipais. A sua preocupação não era somente institucional. Como médico, teve um papel fundamental na adoção de consórcios na área de saúde em Minas Gerais14. Como deputado federal, apresentou um projeto de lei sobre o tema, passou pelas comissões específicas na Câmara e foi apreciado pelo Senado. Quando o projeto entrou na pauta de votação do Senado era o ano de 2005 e o recém empossado governo Lula, por meio da Subchefia de Assuntos Federativos (Casa Civil), concluiu debate sobre a regulamentação dos Consórcios Intermunicipais e apresentou ao Congresso Nacional uma nova lei. Houve um processo de negociação entre a Subchefia de Assuntos Federativos e o Deputado Rafael Guerra para chegarem a um acordo sobre uma lei que regulasse os Consórcios (CALDAS, 2008). Apenas em 6 de abril de 2005, foi aprovada a Lei 11.107, que trata especificamente do assunto. A mesma foi regulamentada em janeiro de 2007, por meio do Decreto 6.017.
A Lei 11.107 “dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras providências” (BRASIL, 2005). O art. 1° da lei define que o consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado; que a União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados e que os consórcios públicos, na área de saúde, deverão obedecer aos princípios, diretrizes e normas que regulam o SUS. O art 4° determina como área de atuação do consórcio público, independentemente de figurar a União
como consorciada, a que corresponde à soma dos territórios: dos Municípios, quando o consórcio público for constituído somente por Municípios ou por um Estado e Municípios com territórios nele contidos; dos Estados ou dos Estados e do Distrito Federal, quando o consórcio público for, respectivamente, constituído por mais de 1 (um) Estado ou por 1 (um) ou mais Estados e o Distrito Federal; e dos Municípios e do Distrito Federal, quando o consórcio for constituído pelo Distrito Federal e os Municípios (BRASIL, 2005). O art. 6° determina que consórcio público adquirirá personalidade jurídica de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções; e de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil. No caso de consórcio público com personalidade jurídica de direito público, ele integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados; e no caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT (BRASIL, 2005).
A iniciativa do governo federal de regulamentar a criação de consórcios públicos atende a três razões fundamentais, segundo a Exposição n° 18 que acompanhou o projeto de lei: a necessidade de complementar o desenho federativo proposto pela Constituição federal; a necessidade de superar a precariedade e as limitações institucionais dos instrumentos de consorciamento até então utilizados15; e forma de superar a inexistência ou precariedade dos mecanismos de coordenação de políticas públicas de responsabilidade partilhada entre o governo federal, os estados e os municípios (CUNHA, 2004).
O decreto n° 6.017, de 17 de janeiro de 2007, regulamenta a Lei 11.107. Segundo o art. 2° do decreto, consórcio público constitui
pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos (BRASIL, 2007).
15 A razão que diz respeito à necessidade de superação da precariedade institucional dos consórcios foi uma demanda dos prefeitos gestores de consórcios intermunicipais ao governo federal e das entidades nacionais de representação dos prefeitos (CUNHA, 2004).
Os consórcios públicos poderão realizar ações de planejamento, regulação, fiscalização ou prestação de serviços públicos. Segundo o art. 2° do decreto, gestão associada de serviços públicos é o
exercício das atividades de planejamento, regulação ou fiscalização de serviços públicos por meio de consórcio público ou de convênio de cooperação entre entes federados, acompanhadas ou não da prestação de serviços públicos ou da transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos (BRASIL, 2007).
Planejamento é considerado como “as atividades atinentes à identificação, qualificação, quantificação, organização e orientação de todas as ações, públicas e privadas, por meio das quais um serviço público deve ser prestado ou colocado à disposição de forma adequada”; regulação é
todo e qualquer ato, normativo ou não, que discipline ou organize um determinado serviço público, incluindo suas características, padrões de qualidade, impacto sócio-ambiental, direitos e obrigações dos usuários e dos responsáveis por sua oferta ou prestação e fixação e revisão do valor de tarifas e outros preços públicos (BRASIL, 2007).
A fiscalização é tratada como “atividades de acompanhamento, monitoramento, controle ou avaliação, no sentido de garantir a utilização, efetiva ou potencial, do serviço público”; e prestação de serviço público em regime de gestão associada,
execução, por meio de cooperação federativa, de toda e qualquer atividade ou obra com o objetivo de permitir aos usuários o acesso a um serviço público com características e padrões de qualidade determinados pela regulação ou pelo contrato de programa, inclusive quando operada por transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos (BRASIL, 2007).
Apesar da aprovação da lei em 2005 e do decreto em 2007, a maioria dos consórcios intermunicipais manteve sua estrutura de associação sem fins econômicos e não se tornou público. Para dar um exemplo, o Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, que representou um papel importante na negociação da lei no Congresso Nacional, se tornou consórcio público apenas em 2010, cinco anos após a aprovação da lei. Diante de tantos casos de consórcios que não se adequaram à lei ou demoraram muito para finalizar o processo, Strelec (2011) pesquisou três consórcios paulistas (Consórcio de Desenvolvimento da Região de São João da Boa Vista, Consórcio de Desenvolvimento Integrado do Vale do Paraíba, Serra da
Mantiqueira e Litoral Norte e Consórcio Intermunicipal do Grande ABC) para responder se e por que os consórcios têm encontrado dificuldades para se adaptar à Lei nº 11.107/2005.
Strelec (2011) conclui que os consórcios não encontram dificuldades em se adaptar à nova lei, mas que decidiram simplesmente não se tornar consórcios públicos. A autora, a partir de seus estudos, percebeu que os prefeitos e gestores dos consórcios têm conhecimento limitado a respeito do conteúdo da lei e que a resistência à sua adequação é um processo de negação deliberada por parte dos arranjos regionais, embora não à lei e ao que esta pretende proporcionar: os consórcios decidiram não se tornar consórcios públicos,
na medida em que adquiriram um roteiro institucional em que não é vantajoso adaptar-se, seja por implicar mudanças administrativas mais profundas, seja porque não há interesse em levar adiante nenhum dos principais aspectos que a lei apresenta em seu teor: protocolo de intenções, contrato de rateio, finalidades, entre outros. Nesse sentido, não se reconheceram no que a lei lhes apresentou (STRELEC, 2011, p. 139).
Conceito e pesquisas sobre consórcios
Dieguez (2011) definiu consórcios intermunicipais como
formados por uma rede federativa em que se constituiu uma arena política de cooperação horizontal entre dois ou mais entes federativos municipais, voltada para a produção compartilhada de decisões sobre políticas públicas” (DIEGUEZ, 2011, p. 7).
Em seu artigo, cujo objetivo foi o de discutir conceitualmente os consórcios intermunicipais e propor metodologia de análise política e institucional para compreender os processos de criação e desenvolvimento de consórcios, o autor ressalta que nem toda associação intermunicipal é considerada um consórcio. Para Dieguez, os consórcios existem para produção de políticas públicas, e não apenas para a aproximação política entre os gestores municipais sem qualquer comprometimento mais específico. Além disso, os consórcios intermunicipais
possuem uma natureza jurídica, pela sua consolidação como uma relação contratual entre dois entes federativos autônomos do poder público na esfera municipal, uma dimensão institucional, já que reconfigura as regras do jogo que orientam o comportamento dos atores e atribuem maior estabilidade e previsibilidade às suas relações, e uma concepção eminentemente política, pois representa a cooperação entre municípios para produzirem decisões de forma compartilhada e negociada voltadas par atender o que os atores identificam como problemas comuns em suas agendas governamentais locais (DIEGUEZ, 2011, p. 9).
Em um trabalho de levantamento de diferentes tipos de arranjos regionais, Abrucio, Sano e Sydow (2010) reconhecem outros tipos de organizações intermunicipais ou regionais. Por exemplo, nem todos os consórcios são intermunicipais. Há também casos de consórcios interestaduais, formados por dois ou mais estados. Os autores apresentam três casos. O primeiro, formado pelos Estados do Ceará, Piauí e Maranhão, está voltado para a promoção do turismo na região. Foi criada em 2008 a Agência de Desenvolvimento Regional Sustentável (ADRS), localizada em Parnaíba (PI), com o objetivo de implantar projetos turísticos nas 19 cidades entre Barreirinhas (MA) e Acaraú (CE) – denominado de Rota das Emoções –, além da construção de uma escola de formação de profissionais do turismo e hotelaria. O Consórcio Interestadual de Saúde Pernambuco-Bahia foi criado em abril de 2009 para a gestão do Hospital de Urgências e Traumas de Petrolina. Conta com o apoio do Ministério da Saúde e a participação das prefeituras das cidades de Petrolina e Juazeiro. E, em 2008, os governos de Sergipe e Alagoas iniciaram as conversações para a criação de um consórcio para promover o desenvolvimento da região do Baixo São Francisco. Foram criados seis grupos de trabalho para a elaboração conjunta do Plano Integrado de Desenvolvimento do Baixo São Francisco. O Consórcio terá representantes da Secretaria de Planejamento de ambos os estados e também da Casa Civil
Além dos consórcios intermunicipais e interestaduais, os autores apresentam outros exemplos de arranjos regionais:
• Arranjo Societal (da comunidade para o governo): arranjo iniciado pela sociedade; envolve sociedade civil, empresas e governos. Instituto Chapada de Educação e Pesquisa (ICEP), uma OSCIP que atua na região da Chapada Diamantina na Bahia; • Arranjos territoriais rurais com coordenação da União (muitos territórios rurais
coincidem com os territórios da cidadania): são criados para fomentar estratégias de desenvolvimento em áreas rurais (a partir do Ministério do Desenvolvimento Agrário); • Territórios da Cidadania: com a participação de vários ministérios, são resultado de articulação com estados e municípios e têm como estratégia o desenvolvimento econômico e o desenvolvimento territorial sustentável (as ações são nas áreas: (a) direitos e desenvolvimento social; (b) organização sustentável da produção; (c) saúde, saneamento e acesso à água; (d) educação e cultura; (e) infraestrutura; (f) apoio à gestão territorial; e (g) ações fundiárias);
• Região Integrada de Desenvolvimento (RIDE): envolve União, estados e municípios; são redes de cooperação para a promoção que visem à dinamização econômica de
territórios de baixo desenvolvimento (no Brasil são três as RIDES: (a) Distrito Federal e entorno - DF, GO e MG; (b) Pólo Petrolina e Juazeiro - PE e BA; e Grande Teresina - PI e MA);
• Comitês de bacias hidrográficas: órgãos colegiados de gestão participativa e integrados por representantes do Poder Público, da sociedade civil e de usuários; os comitês podem ser federais, quando a bacia hidrográfica é de domínio da União, ou estaduais;
• Associações Governamentais: associações estaduais - conselhos e fóruns que congregam secretários estaduais; e associações municipalistas: (a) corte nacional (Associação Brasileira de Municípios; Confederação Nacional de Municípios; e Frente Nacional de Prefeitos); (b) associações setoriais (ex: União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação – Unidime; Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde – Conasems; Associação Brasileira das Secretarias de Finanças das Capitais – Abrasf); (c) plano estadual – com mais força no sul do país.
Uma vez levantados os diversos tipos de arranjos regionais, fica evidente a preocupação em entender o funcionamento e as características que dizem respeito aos consórcios. Neste sentido, uma análise inovadora dos consórcios foi realizada por Best (2011), que pesquisou o Grande Recife Consórcio de Transporte Metropolitano, visando analisar os aspectos institucionais e de gestão. Para esta pesquisa, a autora se baseou na literatura de governança de múltiplo nível (multi-level governance), que tem como base as relações intergovernamentais em sistemas federalistas e procura explicar as relações entre atores de diferentes esferas governamentais, além de permitir o entendimento da atuação dos atores não-governamentais nos processos de tomada de decisão nos sistemas de governança de múltiplos níveis (BEST, 2011).
A teoria da governança de múltiplo nível surgiu com o foco de analisar dois níveis (ou mais) de governo em um contexto federativo ampliado, com estruturas autônomas de formulação de políticas públicas. O conceito nasceu na União Europeia, em um esforço de compreender melhor as novas relações entre os níveis de governo (esferas supranacional, nacional, regional e local) em um processo de integração. Esta teoria se caracteriza por relacionar a governança de múltiplo nível a um sistema que (a) permite a participação de atores não-governamentais em funções governamentais; (b) traz a ideia de redes sobrepostas de tomada de decisão nas funções públicas; (c) designa um papel ao Estado de articulador e coordenador de trabalho em rede (ao invés do papel tradicional de comando e controle); e (d) enfrenta desafios em designar responsabilidade e exercitar governança e accountability
democrática. Ou seja, a governança de múltiplo nível desloca a análise política de modelos hierárquicos e estatais de tomada de decisão para modelos compartilhados ou cooperativos não-estatais (BEST, 2011).
A autora enfatiza ainda que este conceito enfatiza os processos cooperativos nas relações intergovernamentais e que este modelo permite a tomada de decisão pública a partir de um processo mais horizontal, incluindo atores não-governamentais e da sociedade civil, além de atores de todos os níveis de governo. Para Best (2011), o Grande Recife Consórcio de Transporte Metropolitano, consórcio público implementado na Região Metropolitana de Recife para atuar no tema do transporte público coletivo e que conta com a participação do governo estadual de Pernambuco e dos governos municipais da região metropolitana, é um caso de governança de múltiplo nível, porque, “além de apresentar relações intergovernamentais horizontais (intermunicipais) e verticais (interfederativas), também inclui a participação de atores não-governamentais e da sociedade civil nos processos de tomada de decisão” (BEST, 2011, p. 77).
É importante destacar que o Grande Recife Consórcio de Transporte Metropolitano acaba envolvendo as empresas do setor de transporte nas suas decisões e não a população como beneficiária de seus serviços ou mesmo em uma concepção mais participativa de tomada de decisões. De fato, uma das maiores fragilidades discutidas a respeito dos consórcios é que trata-se de uma instância que não está aberta à participação da sociedade civil. Mesmo a Lei 11.107 de 2005 não traz em seu conteúdo um espaço formal de participação de atores não governamentais nas estruturas dos consórcios públicos, cabendo a cada um definir pela criação ou não de um canal mais direto com a população. A quantidade de exemplos de consórcios com este canal estabelecido e estruturado de diálogo com a sociedade civil é muito insignificante, o que permite afirmar que, embora os consórcios sejam uma inovação no sentido da cooperação entre governos (em especial cooperação horizontal), “seu caráter essencialmente monotemático e a não-participação da comunidade, os tornam limitados enquanto alternativa de gestão efetivamente cooperativa e amplamente democrática” ROLNIK & SOMEKH, 2000).
No campo da gestão dos recursos hídricos, alguns consórcios (como é o caso do Consórcio dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí) atuam em total consonância com os Comitês de Bacias Hidrográficas (CBHs), que representam os órgãos consultivos e deliberativos de gerenciamento das Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos. A legislação dos CBHs
propõe uma política participativa e um processo decisório aberto aos diferentes atores sociais vinculados ao uso da água, dentro de um contexto mais abrangente de revisão das atribuições do Estado, do papel dos usuários e do próprio uso da água. Fortalece a gestão descentralizada de cada bacia hidrográfica pelos respectivos comitês, subcomitês e agências, e institui a cobrança pelo uso do recurso como um dos principais instrumentos de atuação destes órgãos (JACOBI e BARBI, 2007. P. 523).
Mas nos outros campos de atuação, os consórcios ainda não apresentam muitas experiências de participação. Um dos casos mais estudados e citados (CLEMENTE, 1999; ABRUCIO, 2001; REIS, 2005; LÉPORE; KLINK; BRESCIANI, 2006; LÉPORE; BRESCIANI; KLINK, 2007; CALDAS, 2008) é o Consórcio Intermunicipal do Grande ABC. Criado em 1990, este consórcio tem a participação de sete municípios da região metropolitana de São Paulo (Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra), contemplando mais de 2 milhões de habitantes. Além do Consórcio – que foi o primeiro arranjo institucional regional criado -, hoje existem, na região, o Fórum da Cidadania (participação da sociedade civil, mas sem força política), a Câmara Regional do Grande ABC (instância informal de planejamento da região e que conta com a participação dos prefeitos, governo do Estado, parlamentares da região e sociedade civil) e a Agência de Desenvolvimento Econômico do Grande ABC (organização sem fins lucrativos e que conta com a participação dos prefeitos e da sociedade civil).
A Câmara Regional do Grande ABC, criada não só a partir do próprio Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, mas também das câmaras setoriais, do Fórum da Cidadania e