A Constituição Federal, em seu artigo 3º, assevera que “Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil (...) garantir o desenvolvimento nacional (...) e reduzir as desigualdades sociais e regionais (...)”.
Os instrumentos para obtenção do equilíbrio pretendido pela Carta Magna são expressamente definidos nos artigos 157 a 162, onde são definidas as regras da repartição das receitas tributárias.
Desse modo, através das transferências obrigatórias, tem-se a seguinte repartição das receitas arrecadadas nas unidades federadas em relação a cada imposto federal e estadual25:
1) IR – excluída a parcela do IR-Fonte a seguir descrita, 47% aos Fundos de Participação dos Estados e do Distrito Federal, dos Municípios e aos programas de financiamento do setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste; IR- Fonte aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, todo o produto da arrecadação decorrente da incidência sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e fundações que instituírem e mantiverem;
2) IPI – 47% aos Fundos de Participação dos Estados e do Distrito Federal, dos Municípios e aos programas de financiamento do setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e 10% aos Estados e ao Distrito Federal;
3) ITR – 50% do quanto arrecadado em cada Município relativamente aos imóveis neles situados;
4) IOF/Ouro – 30% para Estado ou Distrito Federal, conforme a origem; 70% ao Município de origem;
5) Impostos instituídos com base no art. 154, I, da Constituição – 20% aos Estados e ao Distrito Federal;
6) IPVA – 50% do quanto arrecadado em cada Município relativamente aos veículos neles licenciados;
7) ICMS – 25% aos Municípios.
A carga tributária bruta nacional nos anos de 2003 e 2004, bem como a participação de cada esfera de governo nesse cenário pode ser retratada na tabela seguinte:
A tabela nos mostra o panorama geral da arrecadação tributária nos anos de 2003 e 2004. É possível notar a diferença na arrecadação de cada ente em relação às suas competências tributárias.
Do total arrecadado, cabe salientar a participação da União, dos Estados e dos Municípios de maneira mais simplificada, a fim de determinar o peso exato de cada nível de administração na carga tributária brasileira. Isso pode ser verificado no gráfico que se segue:
Gráfico 1:
Disponível em: <www.receita.fazenda.gov.br/estudostributarios>
Interessante notar através da leitura do gráfico que, apesar de todo o esforço para aumentar a distribuição da arrecadação de tributos, a União concentra a maior carga tributária entre os entes. São as transferências intergovernamentais que têm o objetivo de promover um equilíbrio financeiro entre os níveis de governo, minimizando as diferenças nacionais.
O mecanismo de transferências de receitas pretende promover um equilíbrio financeiro adequado nas distintas esferas de governo, assim como possibilitar ações intergovernamentais conjuntas. Procura-se prover os governos subnacionais de recursos
adicionais aos de suas competências tributárias, de modo a possibilitar sua manutenção e o provimento dos serviços públicos. As transferências, embora não constituam fonte primária de receita, alteram a receita disponível dos tesouros nacional e, principalmente, subnacionais.
Desse modo, toda receita disponível à União é arrecadada por ela mesma. Nos Estados suas receitas próprias chegam a quase 80% e o restante provém de transferências da União. Os Municípios arrecadam apenas 30% de sua receita disponível, sendo o restante recebido da União e dos Estados.
Os Municípios, portanto, ao contrário da União e, de um modo geral, dos Estados, são totalmente hipossuficientes em relação a sua arrecadação própria. As suas fontes de arrecadação tributária são compensadas com as transferências intergovernamentais constitucionalmente previstas.
Mas não só entre as esferas de governo que as transferências são importantes no atual cenário de repartição das competências tributárias. A finalidade precípua das transferências intergovernamentais é a busca da diminuição das desigualdades regionais.
A discriminação quanto ao produto funciona como um meio para diminuir as diferenças entre regiões de um mesmo Estado. A estrutura rígida dos tributos favorece regiões ricas em detrimento das regiões pobres, e assim o sistema das transferências intergovernamentais tenta suprir essa deficiência.
A busca pelo equilíbrio entre as regiões favorece àquelas mais pobres que, somente através de sua arrecadação tributária, não poderiam oferecer certos serviços públicos à sua
população. Há então uma nítida tentativa de padronização dos serviços públicos prestados entre as diversas regiões de um país.
Regiões como a Nordeste, por exemplo, aumenta em 10% sua receita disponível em relação a sua receita arrecadada. Este acréscimo de recursos provém das transferências intergovernamentais para diminuição das diferenças regionais. Dessa forma, regiões menos favorecidas conseguem oferecer serviços públicos semelhantes aos prestados em regiões mais ricas.
As desigualdades regionais e a insuficiência de recursos próprios em certas regiões justificam sobremaneira as transferências intergovernamentais. Contudo, não se pode negar que os critérios de repasses estão divergindo da realidade das regiões do país e, principalmente, do modelo de federalismo fiscal existente no país.
O fato é que houve um processo de assunção de encargos mal planejado, mas de fundamental importância para consolidar a descentralização fiscal. A queda do volume de gastos e da qualidade dos serviços prestados pelo governo central só não provocou uma crise social de maior proporção porque foi parcialmente atenuada pelo aumento das ações estaduais e municipais em ensino, saúde, habitação, urbanismo e segurança pública.