A Constituição tem por fim estabelecer, organizar, formar juridicamente um
novo estado, fato esse já salientado neste estudo.
95 SANTOS, Aloysio Vilarino dos. A defesa da Constituição como defesa do Estado: controle de
constitucionalidade e jurisdição constitucional. Dissertação (Mestrado) – Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo, São Paulo, 2004. p. 167.
Canotilho ressalta que a Constituição se apresenta como o estatuto jurídico
fundamental da comunidade, portanto, esse documento fundante não se restringe a
questão meramente política; possui um potencial maior, jurídico e histórico-cultural
por narrar e preservar o modo de ser de determinado povo, em um dado território,
observando um governo soberano e com finalidades.
Na Constituição de um Estado encontramos expressos ou implícitos todos os
princípios que devem imantar a interpretação dos juristas e doutrinadores nacionais.
Roque Antonio Carrazza
97no ensina que princípio jurídico é:
[...] um enunciado lógico, implícito ou explícito, que por sua grande generalidade, ocupa posição de preeminência nos vastos quadrantes do Direito e, por isso mesmo, vincula, de modo inexorável, o entendimento e a aplicação das normas jurídicas que com ele se conectam.
É nesse diploma maior e estruturante que identificamos, desde 1824, a forma
do Estado brasileiro, federativa.
O Estado brasileiro passou por várias Constituições: a Constituição imperial,
outorgada em 1824, as de 1891, 1934, 1947, 1946, 1967, a Emenda Constitucional
n
o01/69, e, por fim, a denominada Constituição cidadã
98, promulgada em 1988.
Outorgada ou promulgada, as Constituições pátrias sempre consagraram a
forma de Estado federativa, ainda que apenas nominalmente.
Esse é o histórico que vamos relatar. Antes, porém, é mister reiterar que a
Federação:
•
caracteriza-se pela existência mútua de níveis autônomos de governo, assim,
há centralização de um Poder político-administrativo em um só centro
produtor de decisões;
97 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 2. ed. rev. ampl. e atual. pela Constituição Federal de 1988 de princípios constitucionais tributários e competência tributária. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.
98 A expressão Constituição cidadã foi utilizada pela primeira vez como título do discurso proferido por Ulysses Guimarães, na presidência da Assembleia Constituinte, quando afirmou: “Repito: essa será a Constituição cidadã, porque recuperará como cidadãos milhões de brasileiros, vítimas da pior das discriminações: a miséria”. Tempos depois, o parlamentar voltou a utilizá-la na solenidade de promulgação da Constituição de 1989 (BARROSO, Luís Roberto. Vinte anos da Constituição de 1998: a reconstrução democrática do Brasil. Revista Justitia, São Paulo, v. 1988, p. 255-267, jan./jun. 2008. p. 259). José Afonso da Silva também registra essa referência a Ulisses (SILVA, José Afonso da. A constituição e a estrutura de poderes. Estudos de Direito Constitucional em homenagem à
•
pauta na autonomia e na participação política a essência de sua existência;
•
consagra regras na esfera constitucional para sua existência, manutenção e
indissolubilidade por reconhecer a impossibilidade de vingar em sua forma
pura.
A estrutura imposta ao Brasil, ainda enquanto Colônia de Portugal (1500 a
1822), já oferecia indícios do Estado Federal em que hoje vivemos e deixou marcas
profundas na cultura brasileira.
As capitanias foram organizadas de maneira autônoma, sob a égide da
descentralização política, origem da estrutura federalista do País.
Essa centralização, modificada à época do vice-reinado no século XVI, com a
implantação da centralização administrativa, passou a ter força ainda maior com a
vinda da Família Real para o Brasil, no século XIX.
É oportuno salientar que a vinda da Família Real fez que a Colônia
alcançasse um novo status ao ganhar um pouco mais de autonomia em relação à
metrópole.
A autonomia do Estado brasileiro, ainda Colônia, contribuiu para intensificar e
predispor a busca de sua independência, isso por “vontade das elites descontentes
com a metrópole, do que da vontade do conjunto da população”
99.
O ideal federalista é fortalecido durante o primeiro Império. A Câmara dos
Deputados aprovou, no final de 1832, lei que permitia emendar a Constituição do
Império, bem como que os conselhos provinciais se transformassem em
assembleias provinciais.
Em 1834 foi concedida, por ato adicional, autonomia administrativa e
competência legislativa às assembleias provinciais para a solução dos problemas
locais.
As províncias também ganharam, por consequência, o direito de serem
ouvidas, o que estabeleceu novo equilíbrio entre as províncias e o Governo central.
99 SALDANHA, Ana Cláudia. Estado Federal e Descentralização: uma visão crítica do federalismo brasileiro. Revista Sequência: Estudos Jurídicos e Políticos, n. 59, p. 328, dez. 2009. Disponível em: <www.repositorio.periodicos.ufsc.br/index.php/sequencia/article/view/.../13600>. Acesso em: 12 set. 2010
Isso suscitou um projeto de lei que previa a substituição do sistema de indicação dos
presidentes das províncias, que até então era da competência do monarca, pelo
sistema eleitoral – projeto esse que restou infrutífero.
Ana Cláudia Saldanha recorre aos ensinamentos de Aureliano C. Tavares
Bastos
100, que disserta:
...critica a reforma feita na Constituição de 1824, ocorrida no ano de 1934, chamada de “Lei de Interpretação do Ato Adicional de 1831” que conferia autonomia às províncias, afirmando que esta reforma estava sendo pouco a pouco transformada numa lei administrativa e que renovava a centralização. Fez uma reflexão a respeito do imenso território brasileiro que, dividido em províncias, ostentava em cada uma delas suas características próprias ou seus traços distintivos, como língua e cultura, criticando o fato de se querer apurar estatisticamente em algarismos o fato de as províncias se prenderem ao governo central somente pelo critério geográfico.
Alude que a reforma de 1834 pusera uma restrição, no que a revolução de 1831 dera liberdade. Adverte que a missão daquele reinado era a de sujeitar as províncias ao freio da centralização, que as oprimia e debilitava, impedindo seu crescimento e progresso. Sua última esperança era a reforma do pacto social.
A Revolução Farroupilha reacende o ideal federalista na província do Rio
Grande do Sul, no período de 1835 a 1845.
A História demonstra que a Federação foi introduzida e surge no Brasil com o
Decreto n
o1, de 15 de novembro de 1889.
A Proclamação da República trouxe em seu bojo a previsão de que as
províncias brasileiras estariam vinculadas pelos laços da Federação, que
culminaram com a formação dos Estados Unidos do Brasil. Sua real estruturação
reside, no entanto, na Constituição de 1891.
O referido diploma instituiu a forma de governo republicana e implantou um
Estado Federal no País, pondo fim ao Estado unitário monárquico de regime
moderado.
Por essa nova estrutura, as antigas províncias imperiais foram declaradas
Estados em 24 de fevereiro de 1981, evidenciando a descentralização política.
100 BASTOS, Aureliano C. Tavares. A província. In: SALDANHA, Ana Cláudia. Estado Federal e Descentralização: uma visão crítica do federalismo brasileiro. Revista Sequência: Estudos Jurídicos e
Políticos, n. 59, p. 328, dez. 2009. Disponível em: <www.repositorio.periodicos.ufsc.br/index.php/
O modelo de descentralização adotado pelo Estado brasileiro nos permite
distinguir a formação da Federação norte-americana da brasileira.
O patrono do projeto federalista nacional foi o brasileiro Rui Barbosa. Ao fazer
a defesa da modalidade descentralizadora, o jurisconsulto alega:
Nós, ao revés, que passamos da centralização imperial a um regime de federação ultra-americano, isto é, que passamos da negação quase absoluta da autonomia ao gozo de uma autonomia quase absoluta, nós vociferamos unidos contra a avareza das concessões do projeto, que oferecendo-nos uma descentralização mais ampla que a dos Estados Unidos (...) Queríamos uma federação sem plágio, uma federação absolutamente original, nunca experimentada, virgem como um sonho de poeta, impecável como uma solução matemática, fechada ao ar livre da realidade101.
Os constituintes nacionais importaram o modelo de Federação norte-
americano, o que levou juristas como Pontes de Miranda
102a se preocupar.
O temor pautava-se em uma circunstância específica, ou seja, que os
Estados não fossem absorvidos pelo Governo central brasileiro
103.
Era imperioso, portanto, preservar o modelo nacional.
Reiteramos aqui a análise feita por Camargo
104ao destacar que o modelo de
Federação brasileiro é centrífugo em sua formação, contrapondo-se ao modelo
norte-americano, centrípeto, ou seja, partiu da periferia para o centro.
Lembramos também Bandeira de Mello, que assinala: “nos Estados Unidos, a
federação deu-se por integração e no Brasil, por diferenciação”
105. Essa assertiva
corrobora o pensamento esposado por Ranieri
106.
As antigas províncias foram, assim, transformadas em Estados sem que
gozassem de independência.
101 SOARES, Orlando. Comentários à Constituição da República Federativa do Brasil. In: GRASSO, Marlene Savóia. O sistema federativo. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, ano 1, n. 3.
102 MIRANDA, Francisco Pontes de. Comentários à Constituição de 1946. Rio: Henrique Cohen Ed., v. I, p. 230. In: RANIERI, Nina. Sobre o federalismo e o estado federal. Cadernos de Direito
Constitucional e Ciência Política Constitucional,, ano 3, n. 9, p. 93.
103 RANIERI, Nina, op. cit., p. 96.
104 CAMARGO, Nilo Marcelo de Almeida. A forma federativa de Estado e o Supremo Tribunal Federal
pós-Constituição de 1988, p. 24.
105 BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Natureza jurídica do Estado Federal, p. 74. 106 RANIERI, Nina, op. cit., p. 96.
O Federalismo implantado pela Constituição de 1891 era dual, ou seja,
atribuía competências bem definidas à União e aos Estados.
Há um traço centralizado por parte da União e também um caráter
segregacionista ante a inadmissão da cooperação dos Estados entre si, o que
figurou e reforçou ainda mais as disparidades na esfera econômica – por exemplo,
ao acentuar o predomínio dos Estados-membros mais importantes como São Paulo
e Minas Gerais.
A Carta de 1934 muda o panorama nacional com a adoção do Federalismo
cooperativo. A esfera de competências da União é ampliada com a prerrogativa da
ação intervencionista e também pelo fato de poder legislar sobre o direito adjetivo.
Os Municípios passam a ter capacidade fiscal.
Em 1937, implantou-se um Estado Unitário descentralizado em decorrência
do golpe de Getúlio Vargas. O Federalismo existente era nominal.
Os Estados tiveram suas rendas próprias diminuídas e a União, com seus
poderes ampliados, passou a poder intervir em toda a administração do País por
intermédio de interventores e conselheiros nomeados pelo governo central.
A Constituição de 1946 procurou restaurar a Federação, estabelecendo um
Federalismo cooperativo. Seu intento era garantir o princípio da representatividade e
da independência harmônica entre os Poderes, privilegiando a autonomia dos
Estados.
A proposta do texto constitucional mostrou-se ainda insuficiente para conter
um modelo centralizador histórico, de origem republicana.
A rigidez estabelecida na estruturação das competências impediu que a Carta
alcançasse sua finalidade.
A competência privativa da União estendeu-se, em detrimento da
competência dos Estados.
A competência dos Municípios foi resguardada
107.
A ingerência da União revela-se para atender às necessidades locais em
razão da penúria econômica.
O Federalismo nominal cooperativista permaneceu durante a Constituição de
1967, extremamente influenciado pela centralização de 1937 com a redução da
competência administrativa e legislativa dos Estados-membros e com a inexistência
prática da autonomia.
A Emenda Constitucional de 1969 agrava a situação nacional.
A União teve sua competência aumentada e passou a deliberar de forma
absoluta sobre a matéria econômico-financeira, com a ampliação das possibilidades
de intervenção federal nos Estados para restabelecimento da segurança nacional ou
mesmo econômico-financeira.
O modelo então aplicável no caso seria o “Federalismo de integração”.
A Constituição Federal de 1988 consagra pela primeira vez a supremacia da
nação sobre o Estado. Evidencia uma Federação pautada no equilíbrio, na
independência e na complementariedade.
Percebe-se no modelo hodierno uma deferência à cidadania e à
descentralização fiscal administrativa e legislativa.
Restabeleceu-se em 1988 um novo pacto federativo, com o fortalecimento da
autonomia dos entes federados, procurando diminuir as diferenças regionais.
Houve a aproximação entre o Governo e os cidadãos, fato esse que
incentivou e resultou na inclusão dos Municípios como entes da Federação e no
aumento de suas competências.
Consideramos oportuno, ainda, anotar que, segundo Saldanha
108:
108 SALDANHA, Ana Cláudia. Estado Federal e Descentralização: uma visão crítica do federalismo brasileiro. Revista Seqüência: Estudos Jurídicos e Políticos, n. 59, p. 328, dez. 2009. Disponível em: <www.repositorio.periodicos.ufsc.br/index.php/sequencia/article/view/.../13600>. Acesso em: 12 set. 2010.
Cronologicamente, o federalismo brasileiro apresentou as seguintes fases em relação à centralização ou descentralização:
Desde a independência até o presente governo Lula, incluído aqui o final de seu segundo mandato, o Estado brasileiro viverá 94 anos de governo centralizado e 90 anos de governo descentralizado.
Podemos notar que a Federação é por excelência um modelo na organização
do Estado Democrático. Só existirá uma democracia real se houver na história do
Estado brasileiro a tendência descentralizadora. Na história nacional essa tendência
se mostra de fato, pois o Município sempre ocupou papel de destaque na formação
do Estado nacional, mesmo sem que fosse considerado ente federado.
Identificamos na Federação e na democracia um processo em construção que
exige atenção acurada no seu aperfeiçoamento e adaptação às novas realidades,
uma vez que ambos exigem equilíbrio entre as diversas esferas governamentais em
prol do próprio Estado e do cidadão.
A Constituição Federal de 1988 rompeu a lógica tradicional e cumpriu seu
papel; com isso, regularizou um contexto histórico ao recepcionar na Federação
brasileira o Município e lhe conferir status, autonomia e prerrogativas.
O Brasil, nos termos da Constituição hodierna, ocupa papel de destaque em
relação às outras federações ao moldar um Estado federativo tridimensional, que
reconhece a força do Município unidade federativa e que dirige sua atenção para a
liberdade, igualdade e segurança do povo brasileiro, do cidadão, permitindo ao
munícipe participar do pacto federativo nacional.
Intervalo Período Histórico Centralização/Descentralização 1822-1889 Império Centralização
1889-1930 República Velha Descentralização 1930-1945 Era Vargas Centralização 1945-1964 Redemocratização Descentralização 1964-1984 Regime Militar Centralização 1984-1994 Redemocratização Descentralização 1994-2002 Plano Real Descentralização 2002-2010 Governo Lula Descentralização