Concluding summary

De uma maneira geral, pode-se dizer que a produção legal na Câmara dos Deputados é afetada por dois parâmetros gerais. Um deles refere-se ao número de 513 deputados eleitos para propor, examinar e votar propo- sições. O outro diz respeito ao período do ciclo legislativo, isto é, ao inters- tício de tempo entre o início e o fim de cada legislatura. Este é o momento no qual os parlamentares podem apresentar, discutir e concluir o exame das proposições oriundas do Parlamento, bem como aquelas sugeridas por outros poderes ou agentes políticos. Desde 1988, esses dois parâmetros têm se mantido estáveis, sem qualquer alteração no período.

O efeito dessas duas características do modelo de produção legal do país é direto. O ciclo legislativo de quatro anos impõe à Câmara dos Depu- tados trabalhar para propor, discutir e examinar propostas num intervalo inflexível de tempo. Em tese, não é possível estender o prazo da legislatura para concluir proposições que não tiveram tempo de serem analisadas. O outro parâmetro, isto é, o número de deputados, tem correlação com a quantidade de proposições que dão entrada a cada ciclo legislativo. Os congressistas, ou pelo menos boa parte deles, procuram apresentar pro- postas, seja para atender interesses da sua base política, partidária, seja por acreditarem na necessidade de regular diferentes assuntos da sociedade.

Adicione-se a essa característica essencial da atividade parlamentar o fato de não existir qualquer impedimento legal que limite o número de proposições que cada deputado pode sugerir. O modelo de produção de normas, portanto, é formado por um tempo legislativo fixo e uma liberdade para que os congressistas possam apresentar quantas propostas conside- rarem necessárias. Dessa relação, temos que o aumento na quantidade de medidas sugeridas implica uma maior demanda por apreciações, discus- sões, despachos e votações no interior da Câmara. Em outras palavras, o volume de propostas torna mais escasso o tempo de finalização das pro- posições, isto é, da conclusão da sua tramitação dentro de uma legislatura, seja qual for o resultado de sua deliberação.

Na impossibilidade de apreciar e votar tudo o que é apresentado, a Câ- mara precisa recorrer a um dispositivo que oriente o que fazer a cada fim de legislatura. Esse dispositivo está expresso no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD). O artigo 105 do RICD é um importante instrumento para dar mais racionalidade ao processo de produção de leis entre os ciclos legislativos. Ele limita o número de proposições que transitam entre as legis- laturas, como cria condições para que as legislaturas possam finalizar a tra- mitação das proposições. Em outras palavras, o artigo 105 não impede, mas evita que ocorra um maior congestionamento de projetos de lei a serem analisados pelos congressistas, logo, que o esforço para concluir o processo de tramitação seja ainda maior no ciclo seguinte. Como veremos, a aplica- ção desse dispositivo do RICD tem contribuído para a institucionalização do atual processo de produção de normas da Câmara desde 1988.

Pelo artigo 105, todas as proposições que não tiveram a sua tramita- ção concluída na legislatura deverão ser arquivadas ao fim de uma legis- latura. O dispositivo, contudo, prevê exceções, isto é, casos que não serão arquivados e continuarão tramitando entre as legislaturas. Para estabelecer as exceções, o artigo 105 utiliza dois critérios: o “estágio da tramitação” e a “autoria da proposição”. Com base nesses critérios, não serão arquivadas as proposições apresentadas por deputados que já receberam parecer fa- vorável de todas as comissões ou já foram aprovadas em primeiro turno, segundo turno ou turno único.

Art. 105. Finda a legislatura, arquivar-se-ão todas as proposições que no seu decurso tenham sido submetidas à deliberação da Câmara e ainda se encontrem em tramitação, bem como as que abram crédito suplemen- tar, com pareceres ou sem eles, salvo as:

I - com pareceres favoráveis de todas as Comissões;

II - já aprovadas em turno único, em primeiro ou segundo turno; III - que tenham tramitado pelo Senado, ou dele originárias; IV - de iniciativa popular;

V - de iniciativa de outro Poder ou do Procurador-Geral da República. Parágrafo único. A proposição poderá ser desarquivada mediante re- querimento do Autor, ou Autores, dentro dos primeiros cento e oitenta dias da primeira sessão legislativa ordinária da legislatura subsequente, retomando a tramitação desde o estágio em que se encontrava.

No segundo grupo das exceções, isto é, dos não arquivados, estão todas aquelas proposições de autoria de outros poderes ou de iniciativa popular, independentemente do seu estágio de tramitação na Câmara. Nes- se caso, o legislador, ao descriminar o artigo 105, deu peso maior à autoria de proposições de agentes externos do Legislativo, uma vez que impede que eles sejam arquivados mesmo quando em estágio inicial de tramitação. Por outro lado, ao tratar das proposições apresentadas pelos deputa- dos, a RICD buscou o critério “estágio de tramitação” para determinar ou não o seu arquivamento entre as legislaturas. Esse critério tem um efeito di-

reto sobre a produção da Câmara porque os PLs de autoria dos deputados que não podem ser arquivados chegam à legislatura seguinte com menos etapas de tramitação para serem cumpridas.

O estoque inicial de proposições da Câmara é influenciado por outro trecho do artigo 105. Embora determine o arquivamento das proposições que não atendam aos critérios de exceção, o parágrafo único do artigo au- toriza o seu desarquivamento na legislatura seguinte, desde que solicitado pelo autor ou autores da proposta. O critério utilizado no parágrafo sugere que o legislador procurou orientar essa escolha pela ideia de continuidade da representação política. Se um deputado é reeleito, ele poderá requisitar o desarquivamento da sua proposição, procurando, dessa forma, manter em tramitação temas e assuntos de interesse do seu grupo ou base política.

Essa é uma orientação importante porque, uma vez desarquivado, o PL segue a sua tramitação no estágio que parou na legislatura passada. Por- tanto, desarquivar uma proposição é estrategicamente interessante para o deputado, já que o PL pode, enfim, concluir a sua tramitação ou entrar, ao final da legislatura, no rol de exceções que o impedem de ser arquivado novamente mesmo que o seu autor não tenha sido reeleito.

2.1 - Definição das variáveis de análise

Como o tempo de apresentação, discussão e votação das proposições é fixo, e existe um dispositivo que orienta a transição entre os ciclos legis- lativos, o primeiro passo para compreender esse processo é mapear o fluxo dos projetos de lei que entram e saem da Câmara dos Deputados a cada período de quatro anos.7 _{Para isso, elaboramos variáveis de análise defini-}

das segundo os parâmetros do artigo 105 do RICD. As categorias do fluxo de proposições, que compreende a entrada e saída em cada legislatura, estão descritas nas Tabelas 1 e 2.

7 Para isso, é preciso ter informações sobre todo o processo de tramitação das proposições dentro das casas, Câmara e Senado. Atualmente, tanto a Câmara dos Deputados, quanto o Senado Federal, dão acesso a dados referentes às proposições que tramitaram na casa (CERDEIRA et al, 2018). Os dados apresentam, para cada proposição, os despachos das movimentações, a data da movimentação, o órgão que a proposição se encontrava e o autor da proposição. Note, porém, que a informação do despacho está em linguagem natural, o que aumenta a complexidade da classificação da situação da proposição. A partir dela é possível traçar as movimentações de cada proposição nas legislaturas e, assim, entender o comportamento agregado delas.

No fluxo de entradas, observamos as seguintes categorias: apresen- tadas, desarquivadas, exceção de deputados, exceção de outros poderes e apensadas.8 _{As apresentadas representam os PLs propostos pelos depu-}

tados dentro da legislatura, enquanto as desarquivadas são aquelas que são recuperadas da legislatura anterior. A exceção de outros poderes são os PLs apresentados por outros poderes em legislaturas passadas e que, portanto, não são arquivadas entre os ciclos legislativos até a conclusão da sua apreciação. Finalmente, as apensadas são as categorias de PLs que tratam de proposições que já tramitam no legislativo. Em função disso, elas são apensadas aos projetos de lei já existentes.

No fluxo de saídas, as variáveis de análise foram os PLs classificados como: finalizados, arquivados, exceção de deputados e exceção de outros poderes. As finalizadas correspondem às proposições que tiveram sua trami- tação encerrada definitivamente, seja por rejeição, retirada, prejudicialidade, aprovada na Câmara ou arquivada segundo outros artigos do RICD. Essa cate- goria representa o fim da tramitação sobre aquela proposição, independente- mente do momento da tramitação que ela se encontra. Já os arquivados são aqueles que não tiveram a sua tramitação concluída, mesmo sem votação final e que, portanto, devem ser arquivados ao fim da legislatura por força do RICD.

Tabela 1. Categorias e informações sobre as entradas dos PLs

ENTRADA (L)

Nome Descrição Regulado pelo Art. 105 Período de atuação

Apresentados Início da tramitação;

Não foi apensada. Não Toda a legislatura

Desarquivados

Tramitou na legislatura L-1 e foi arquivada pelo Art. 105;

Tramitou na legislatura L.

Sim Início da legislatura

8 As apensadas foram escolhidas como categoria, pois são proposições que tramitam conjuntamente com outra que já estava na casa. Além disso, sua tramitação não consta nos dados até que ela seja desapensada ou que a tramitação seja concluída.

ENTRADA (L)

Nome Descrição Regulado pelo Art. 105 Período de atuação

Exceção de Deputados

Tramitou na legislatura L-1;

Na legislatura L não teve um despacho de arquivamento pelo Art. 105; Tramitou na legislatura L Tem autoria de deputado.

Sim Início da legislatura

Exceção de Outros Poderes

Tramitou na legislatura L;

Na legislatura i não teve um despacho de arquivamento pelo Art. 105;

Tramitou na legislatura L+1; Não tem autoria de deputado.

Sim Início da legislatura

Apensados Foi apresentada na legislatura L;

Foi apensada na legislatura L. Não Toda a legislatura

Nota: Na tabela, L representa uma legislatura, sendo L-1 a legislatura anterior.

Tabela 2. Categorias e informações sobre as saídas dos PLs.

SAÍDA (L)

Nome Descrição Regulado pelo

Art. 105 Período de atuação

Finalizados

Tramitou na legislatura L;

Não tramitou nas legislaturas L+1, ..., L+n; Tem despacho na legislatura L de: • Retirada;

• Transformada em Norma Jurídica; • Arquivada, exceto pelo Art. 105;

• Remessa ao Senado ou à Sanção Presidencial; • Prejudicada

Não Toda a legislatura

Arquivados Na legislatura i teve um despacho de _{arquivamento pelo Art. 105.} Sim Início da legislatura

Exceção de Deputados

Tramitou na legislatura L;

Na legislatura i não teve um despacho de arquivamento pelo Art. 105;

Tramitou na legislatura L+1; Tem autoria de deputado.

Sim Início da legislatura

Exceção de Outros Poderes

Tramitou na legislatura L;

Na legislatura L não teve um despacho de arquivamento pelo Art. 105;

Tramitou na legislatura L+1; Não tem autoria de deputado.

Sim Início da legislatura

De forma a ilustrar essas categorias e o momento em que elas são recuperadas na base de dados, construímos dois diagramas abaixo para re- presentar as entradas e saídas de PLs numa legislatura L, respectivamente. As imagens mostram o comportamento de cada categoria na legislatura, segundo os critérios descritos na tabela anterior e utilizados como refe- rência para a captura e identificação dos PLs. A categoria de entrada de exceções, por exemplo, contém os PLs que tramitaram na legislatura L-1 e continuaram tramitando na legislatura L, enquanto a categoria desarqui- vado contém os PLs que foram arquivados na legislatura L-1 e voltaram a tramitar na legislatura L, após os 180 dias para desarquivamento no início de uma legislatura determinados no RICD.

Figura 02: Diagrama das categorias de saída de PLs

Por fim, vale ressaltar que todas as categorias listadas nas Tabelas 1 e 2 estão sujeitas a erros relativos à mineração dos dados e da base de dados disponibilizada pela Câmara dos Deputados. O tratamento dos dados uti- lizou metodologias de processamento de linguagem natural que não têm precisão absoluta. Isso porque a redação dos despachos dos PLs pode con- ter erros de ortografia, variação temporal e grande variabilidade quando trata de um mesmo movimento da proposição. A estimação do erro tem custos porque também envolve trabalho de categorização manual de uma amostra dos despachos. Portanto, as quantidades utilizadas na análise a seguir apresentam algum grau de imprecisão, o que implica que a sua in- terpretação precisa considerar essa limitação dos dados.