2.1 - Contextualização das Políticas de Atendimento à Criança no Brasil
2.2 - Antecedentes das Políticas de Atendimento à Criança no Município de Belém do Pará 2.3 - A Descentralização das Políticas Públicas de Atendimento Integral à Criança: o papel do município
2.4 - A Ação Articulada como Estratégia de Implementação da Política de Atendimento à Criança
2 - As Políticas Públicas para Garantir o Tempo de Infância
Para melhor compreendermos o desafio das políticas públicas de atendimento à criança e a articulação dessas ações em uma conjuntura mais ampla, é necessário realizarmos uma retrospectiva das origens do processo de atendimento à criança nos diversos contextos históricos, abordando as várias formas que ele assume em cada momento de seu desenvolvimento.
O quadro que se apresenta hoje, no Brasil, em relação ao atendimento à infância, demonstra a necessidade premente de se estabelecerem políticas públicas muito mais eficientes e eficazes do que as que se teve ao longo do tempo. Apesar de haver uma evolução nesse atendimento, ainda é evidente que as políticas até então adotadas não dão conta de atender as demandas da atual sociedade.
A propaganda oficial costuma apresentar dados esplêndidos e incontáveis realizações e, a se acreditar nelas, teríamos que vislumbrar um cenário de intensa e perfeita harmonia social relativa à infância, o que não é o caso. As estatísticas apresentadas por organizações da sociedade e, até mesmo por órgãos oficiais, nos mostram um quadro assustador .
Apesar das descobertas tecnológicas e do avanço científico, no que diz respeito à prevenção e cura de doenças, esses benefícios ainda estão distantes de serem democratizados ao conjunto da população13. O baixo nível socioeconômico das famílias com crianças de 0 a 6 anos no País também evidencia a necessidade de implementação de políticas públicas voltadas para a melhoria das condições de vida das crianças desta faixa etária14. A situação no campo educacional também não é diferente, embora a oferta de vagas na educação infantil
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Assim levantamentos recentes do Sistema de Informação de Mortalidade do DATSUS (2004) nos permitem constatar estas limitações, pois aponta, em 2004, que entre as principais causas da mortalidade na infância ainda são as doenças infecciosas e parasitárias apresentando o percentual de 8,1%; em seguida, com 7,9% estão as doenças do aparelho respiratório e com 5,8% as infecções respiratórias agudas. Há que se ressaltar, ainda, o percentual de óbitos desse segmento populacional segundo causas externas, ou seja, aquelas associadas a fatores de risco, tais como: os acidentes de trânsito, os homicídios, os suicídios, entre outras, que atingiu o patamar de 4,7%.
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Segundo dados da PNAD (IBGE, 2004), na faixa etária de 0 a 3 anos, apenas 8,5% das crianças procedentes de famílias que recebem até ½ salário mínimo estavam freqüentando uma creche, para um percentual de 35 ,3% das crianças provenientes de famílias com mais de 3 salários mínimos. Na faixa de 4 a 6 anos, embora a situação seja bem melhor, a diferença das taxas de escolarização entre as crianças de rendas salariais diferentes continua marcante: até ½ salário mínimo, a taxa de escolarização é de 63,1% e com mais de 3 salários mínimos, sobe para 92,2%.
venha crescendo no País15, o percentual de atendimento ainda é extremamente baixo. Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de 2004, apenas 40,2% do total de crianças com idade entre 0 a 6 anos de idade16 freqüentavam uma instituição de educação infantil ou de ensino fundamental.
Cumpre destacar que os dados sobre o trabalho infantil, compõem junto aos já citados acima e aos tantos outros indicadores, uma estatística que evidencia uma violação aos direitos humanos de crianças e de adolescentes constituindo-se em um desafio, tanto para o governo, quanto para a sociedade. Os dados da última edição da PNAD revelam que a percentagem de crianças e adolescentes que trabalhavam decresceu no período de 2001 a 2004. Em 2001, 8,52% das crianças e adolescentes com idade entre 5 e 15 anos trabalhavam. Essa parcela era de 7,5%, no ano de 2003. Em 2004, o percentual foi de 6,9% desse segmento etário, mesmo assim, ainda é muito alto.
Ao se considerar os dados apresentados, inferimos que o país continua com uma enorme dívida social em relação ao seu contingente populacional infantil e repassa essa dívida ao conjunto da sociedade, ora pedindo solidariedade, ora se omitindo de suas responsabilidades institucionais.
Mary Del Priore (2004) analisa que a história da criança brasileira, assim como em qualquer lugar do mundo, retrata uma realidade diferente do que é previsto em documentos legais e nos discursos oficiais. Nesse sentido, a autora faz a seguinte colocação:
[...] existe uma enorme distância entre o mundo infantil descrito pelas organizações internacionais, pelas não-governamentais e pelas autoridades, daquele no qual a criança encontra-se quotidianamente imersa. O mundo que a “criança deveria ser” ou “ter” é diferente daquele onde ela vive, ou no mais das vezes, sobrevive. O primeiro é efeito de expressões como "a criança precisa", "ela deve", "seria oportuno que", "vamos nos engajar em que", até o irônico "vamos torcer para". No segundo, as crianças são enfaticamente orientadas para o trabalho, para o ensino, para adestramento físico e moral, sobrando-lhes pouco tempo para a imagem que normalmente a ela está associada: do riso e da brincadeira (DEL PRIORE, 2004, p.8).
15 Segundo o Censo Escolar (2004), O número de matrículas em creches aumentou de 1.093.347 em 2001, para 1.348.237 em 2004, e em pré-escolas, de 4.421.332 em 2000 para 5.55 .525 em 2004.
16 Segundo a PNAD (2004), a população de 0 a 3 anos somava cerca de 11,5 milhões de crianças, em 2004, e a população de 4 a 6 anos 10,2 milhões.
Concordamos com a autora, pois essa situação é facilmente comprovada em nosso país. Lamentavelmente vivemos em um país de paradoxos e contradições: temos índices alarmantes de mortalidade infantil17, exploração de crianças e adolescentes pelo trabalho18 e pela prostituição, analfabetismo, desemprego e violência. Por outro lado, os discursos oficiais apresentam-se através da “certeza” de que o país “está crescendo”. Discutindo essa temática, Kramer (1990, p. 59) questiona:
É inegável que a prioridade de atendimento à infância vem sendo insistentemente aclamada em nível de discurso, principalmente na última década. Mas em que medidas as intenções políticas, firmadas através dos discursos oficiais, se constituem efetivamente em ações concretas? Para identificar os reais objetivos pretendidos pela política de educação pré- escolar implantada no país temos de proceder a uma análise dos avanços e retrocessos ocorridos nesta área até o momento atual.
Discutir a condição de ser criança, concebida enquanto sujeito de direito, cidadã, dentro de estados ditos democráticos, como o Estado brasileiro, é um desafio. Atílio Borón (2003), ao se posicionar sobre o significado da democracia e da cidadania, entrelaçadas às relações das estruturas de dominação capitalista, infere que a democracia assumiu uma concepção “minimalista” onde, geralmente está mais relacionada à política como método, que são simplificados em atos como a escolha de representantes, do que com ações efetivas que estimulem a população a participar da tomada de decisões. Este tipo de democracia não garante, por sua vez, uma igualdade social. Segundo este estudioso político:
[...] não tem demasiado sentido falar da democracia em sua abstração, quando na realidade do que se trata é de examinar a forma, as condições e os limites da democratização em sociedades como a capitalista, que se fundam em princípios constitutivos que lhes são irreconciliavelmente antagônicos (BORÓN, 2003, p.68).
E ainda completa acertadamente,
O erro simétrico ao reducionismo economicista se encontra nas concepções hegemônicas nas ciências sociais, que fragmentam e decompõem a
17 Em 2004 o IBGE registrou 26,6 a taxa de mortalidade para cada mil crianças nascidas vivas. Sendo uma taxa considerada média (entre 20 e 49 por mil) de acordo com a Organização Mundial de Saúde (OMS). (UNICEF,2005).
18 Segundo dados da pesquisa por Amostra de Domicílios (PNAD/ SIMPOC – OIT) de 2001, havia no Brasil 3,094 milhões de pequenos trabalhadores.
realidade social, reificando as suas “partes” como se elas pudessem existir independente da totalidade à que pertencem e que lhes dá sentido. Fala-se de democracia “sem sobrenome”, quando na verdade estamos falando de “capitalismos democráticos”, em que o substantivo é o capitalismo e o adjetivo, a democracia (BORÓN, 2003, p.69).
Neste sentido, torna-se importante estarmos atentos a necessidade de refletirmos não apenas no âmbito familiar, como vem sendo costumeiro no discurso, principalmente, de alguns dos organismos internacionais entre eles, o Banco Mundial e o UNICEF, que culpabilizam as famílias pelas precárias condições de atendimento à este segmento social e responsabilizam o município e a sociedade civil a assumirem diretamente o enfrentamento destas dificuldades. Tais discursos buscam desvirtuar nossa atenção perante práticas economicistas que no "valor" de suas decisões dão força ao movimento de negligência à criança.
Proteger integralmente a criança é um dever do Estado e da sociedade como um todo, mas viver a plenitude de sua infância têm sido cada vez mais difícil e, se fingirmos que não estamos vendo o descompromisso com a infância, estaremos dando espaço para naturalizarmos os fenômenos que a desumaniza lhe transformando em meras caricaturas ora de "meninos de rua", "filhos da pobreza", ora dos "coitadinhos" que precisam de lugar para ficar enquanto a mãe vai buscar condições para sobreviverem.
Negligenciar os direitos da criança não é apenas fechar os olhos ao projeto de sociedade mais justo, no qual o processo de humanização das relações sociais seja capaz de nos indignar, no hoje, com posturas opressoras, mas também, infringir à criança práticas desrespeitosas desde a sua mais tenra idade, na qual ela deveria ser protegida com atenção especial.
2.1 – Contextualização das Políticas de Atendimento à Criança no Brasil
Nos diferentes continentes, nos mais distintos lugares é possível crer na existência de crianças que têm suas histórias escritas a partir da diversidade cultural dos povos, onde cada cultura estabelece o grau de importância que lhe será atribuída.
Existiu, também, diferentes tempo de infância a qual não é "genérica", como bem explicita Dermartini (2001, p.125):
[...] As infâncias foram muitas: as das crianças de famílias ricas, filha de fazendeiros; e as das crianças filhas de funcionários, profissionais liberais,
comerciantes das cidades; as das crianças filhas de imigrantes, operários ou trabalhadores rurais; as das crianças filhas de famílias negras recém-saídas da escravidão; as das crianças filhas de pequenos produtores rurais: os caipiras, caboclos, sitiantes etc. Origens diversas, experiências distintas, histórias que remetem a questões também diferentes, especialmente no tocante à educação.
Em terras brasileiras, antes do "descobrimento", as crianças indígenas se faziam presentes, e inicialmente sem institucionalização de um atendimento público, estas eram respeitadas pelos índios adultos e orientadas a viverem plenamente este período de sua vida, este tempo de infância, numa relação de respeito e de direitos, que deixa as atuais democracias muito longe de alcançar esses princípios, que deveriam ser fundamentais para a sua efetivação.
Por volta de 1549, estas terras passaram a ser alvo das relações estabelecidas entre o Estado e a Igreja, que através das companhias missionárias dirigidas pelos padres Jesuítas tinham como propósito catequizar e tornar estes povos submissos à vontade da coroa portuguesa. Neste período, as crianças indígenas19 passam a ser consideradas um instrumento que facilitaria estas missões, como afirma Chambouleyron (2004):
Além da conversão do "gentio" de um modo geral, o ensino das crianças, como se vê, fora uma das primeiras e principais preocupações dos padres da companhia de Jesus desde o início da sua missão na América portuguesa. Preocupação que, aliás, também estava expressa no regimento do governador Tomé de Souza, do qual o rei dom João III determinava que "aos meninos porque neles se imprimirá melhor a doutrina, trabalhareis por dar ordem como se façam cristãos" (CHAMBOULEYRON, 2004, p. 56).
Os padrões pré-estabelecidos nos países imperialistas são introduzidos nas colônias e os povos nativos foram tendo seu modo de viver questionado e abalado por quem por aqui chegava e se fazia dominador. Em 1521, por ordem de D. Manuel, as Câmaras Municipais foram responsabilizadas pelo cuidado das crianças abandonadas, podendo para isso até criarem impostos, mas, mesmo assim, pouco, ou quase nada, foi realizado neste intento (RIZZINI & PILOTTI, 1995).
19 Era considerada o papel branco que poderia aprender lições que exerceriam influência decisiva na conversão dos adultos às estruturas sociais e culturas recém importadas, além de serem vistas como futuros súditos dóceis do estado Português.
O atendimento à criança no Brasil Colônia caracterizava-se através da prática religiosa associada ao ensino, orientados pelos Jesuítas. Inicialmente destinado às crianças indígenas, posteriormente foi sendo direcionado ao amparo de crianças pobres, órfãs e abandonadas.
É perceptível, desde essa época, que as estratégias de ação e elaboração de projetos20 para o atendimento à criança surgem e desaparecem desenhados a partir da própria vivência dos padres da companhia de Jesus, que viviam no Brasil influenciados pelos conhecimentos sobre a infância anunciados na Europa. Portanto, suas ações seguiam a ordem de dominação estabelecida pela coroa portuguesa (CHAMBOULEYRON, 2004, p.79).
Com a expulsão dos jesuítas do Brasil e a proibição do trabalho escravo do índio, a mão-de-obra necessária na colônia foi substituída pelos negros provindos do Continente Africano. Essa mudança traria para a conjuntura brasileira uma outra criança, os pequenos escravos21, que pela situação de seus pais já herdavam uma triste e opressora sina: morriam
com facilidade, devido às pobres condições de vida em que viviam seus pais e, sobretudo, porque suas mães eram alugadas como amas de leite e amamentavam várias outras crianças
(RIZZINI & PILOTTI, 1995, p.9).
Este tempo de infância com certeza não foi um dos melhores, a afirmação do ser humano negro, enquanto possuidor de direitos, foi nula e estendida a seus filhos, que eram abandonados com bastante freqüência ou serviam de brinquedos às crianças, filhos legítimos dos senhores, ou para distrair as suas esposas.
A realidade brasileira, feita do encontro de índios, brancos e negros proporcionou muitos relacionamentos entre raças diferentes, dando origem à miscigenação do povo brasileiro, que para muitos caracterizava-se como um motivo de vergonha. Estes relacionamentos eram considerados ilegítimos, e as crianças que nasciam neste contexto também passavam a ser abandonadas.
Buscando solucionar o problema de tantas crianças abandonadas que muitas vezes morriam ao relento ou eram devorados por animais, foi instituída no Brasil a Roda dos Expostos que ficara sob a incumbência da Santa Casa de Misericórdia. A esta instituição da
20 Em sua obra Os Jesuítas e as crianças no Brasil quinhentista, CHAMBOULEYRON descreve as formas como se davam as relações e os tipos de ações desenvolvidas junto a “nova cristandade”(expressão referente a criança indígena).
21 Mesmo depois da Lei do Ventre Livre,em 1871, a criança escrava continuou nas mãos dos senhores, que tinham a opção de mantê-la até os 14 anos, podendo, então, ressarcir-se dos seus gastos com ela, seja mediante o seu trabalho gratuito até os 21, seja entregando-a ao Estado, mediante indenização (RIZZINI & PILOTTI, 1995, p.10).
Roda22 foram acrescidos diferentes adjetivos para referirem-se a que tipo de criança era destinada: dos expostos, enjeitados, desvalidos, abandonados. Mesmo carregada por nomes tão preconceituosos, esta foi praticamente a única instituição de assistência à criança no Brasil por quase um século e meio. Segundo Maria Luiza Marcílio:
[...] foi uma das instituições brasileiras de mais longa vida, sobrevivendo aos três grandes regimes de nossa História. Criada na Colônia, perpassou e multiplicou-se no período imperial, conseguiu manter-se durante a república e só foi extinta definitivamente na recente década de 1950! Sendo o Brasil o último país a abolir a chaga da escravidão, foi ele igualmente o último a acabar com o triste sistema da roda dos enjeitados (MARCÍLIO, 2001, p.53).
O atendimento na Roda dos Expostos apresentou-se como um espaço no qual as condições de vida das crianças era precário devido à falta de higiene, de alimentação e muitas vezes de cuidados específicos à infância, o que fazia com que a maioria das crianças viesse a falecer. Em muitos casos a Roda só foi instituída como uma forma de preservar o anonimato e a história de quem abandonava a criança.
Estudiosos da temática, entre eles: Marcílio (2001) e Rizzini & Pilotti (1995), apontam que geralmente as Rodas não serviram de asilo para os Expostos, pois buscavam amas de leites e também famílias que se encarregavam de cuidar dessa criança mediante uma pensão paga pelo Estado. Incentivava-se, ainda, as famílias a permanecerem com as crianças e, posteriormente, a partir dos 12 anos, beneficiarem-se do trabalho da criança de forma
remunerada, ou apenas em troca de casa e comida, como foi o caso mais comum
(MARCÍLIO, 2001, p.75). Ainda conforme o estudo da supracitada autora:
O sistema comportou sempre em todos os lugares fraudes e abusos de toda sorte. Não foi raro o caso de mães levarem seus filhos na roda e logo a seguir oferecerem- se como ama de leite do próprio filho, só que agora ganhando para isso. Além disso dentro da tradição do Direito Romano, toda criança escrava depositada na roda tornava-se livre; no entanto, muito senhores mandaram suas escravas depositarem seus filhos na roda, depois irem buscá-los para serem amamentados com estipêndio e, finda a criação paga, continuarem com as crianças como escravas. Havia muitas vezes a
22 As três Rodas de Expostos do Período colonial foram: Salvador (1726), Rio de Janeiro (1738) e Recife. A
Roda de São Paulo e as demais - Porto Alegre, Rio Grande e Pelotas (RS), de Cachoeira (BA), de Olinda (PE); Campos(RJ); Vitória(ES); Desterro (SC) e Cuiabá(MT) foram criadas no rastro da Lei dos Municípios que isentava a câmara da responsabilidade pelos expostos, desde que na cidade houvesse uma Santa Casa de Misericórdia que se incumbisse dos pequenos desamparados
conivência de pessoas de dentro da instituição.[...] Freqüente ainda era a ama de leite não declarar a morte de uma criança à Santa Casa e continuar por algum tempo recebendo seu salário de ama, como se o bebê estivesse vivo (MARCÍLIO, 2001, p. 75).
Constatamos dessa forma que de maneira mais ou menos explícita, as políticas públicas vão se construindo pautadas em práticas dolosas realizadas ao longo dos tempos dando espaço para ampliação da desigualdade política econômica e social de uma sociedade que já se originou marcada por práticas excludentes.
Durante o século XIX, o atendimento em asilos tornou-se uma prática corrente devido a precariedade com que se vivia. Esses asilos, fundados em ideologia cristã de amparar a criança órfã, abandonada, bem como, àquelas que estivessem soltas, fugindo ao controle das famílias e ameaçando a ordem pública, eram mantidos pela igreja Católica, auxiliada por donativos e, por vezes, com subsídios do governo.
Essas formas de atendimento sucessivamente sofrem mudanças variadas, principalmente no sentido de se esclarecer a quem caberia a responsabilidade em mantê-los, o que ora ficava a cargo da ação privada, ora voltava-se para o Estado. Seus métodos de atuação eram limitadores da potencialidade infantil, pois ao serem construídos através de práticas rígidas, impessoais e de subserviência ao trabalho negligenciavam o desenvolvimento da criança.
Os asilos, ou suas diferentes denominações aperfeiçoadas ao longo da história: escola
de preservação, premonitória, industrial ou de reforma, educandário, instituto...( RIZZINI &
PILOTTI, 1995, p. 13), deram origem às formas institucionalizadas de atendimento à criança e ao adolescente, que ao longo do seu processo evolutivo foram estigmatizados como "menor institucionalizado", os filhos da pobreza, sendo aguardado por uma longa e ineficiente política de confinamento, cujo embrião encontra-se nas escolas jesuíticas (DEL PRIORE, 2004, p.17).
Quase ao final da segunda metade do século XIX, algumas iniciativas de atendimento à criança foram postas em prática por médicos, sanitaristas e associações de senhoras da elite da época, mas eram ações de pouco impacto diante do estado de verdadeira calamidade que vivia a maioria das crianças brasileiras daquele momento de nossa história, tanto no que se refere à saúde, à educação e ao atendimento social (KRAMER, 1991).
O que se percebia claramente era a omissão do poder público, um completo desinteresse em relação às condições de vida das crianças e das pessoas pobres em geral.
Muitas vozes, principalmente dos adeptos da filantropia, se levantaram contra o atendimento que era oferecido nas instituições destinadas ao cuidado das crianças e de suas
famílias. Essas reivindicações foram o embrião para que se passasse a ter o entendimento de