Commercial Quality Questionnaire

Como já referimos no ponto 2.2 deste capítulo, temos assistido, em termos de financiamento de equipamentos sociais, a duas tendências opostas. Por um lado o Estado retrai-se nos investimentos directos na área dos serviços sociais e, por outro, assistimos a um maior investimento indirecto, pela via do financiamento a ONL’s privadas, conforme podemos comprovar nos gráficos 1 e 2.

Gráfico nº 1 Evolução do investimento público em serviços sociais

Fonte: Extraído do GEP, Relatórios de execução anual do PIDACC, MTSS, Carta Social 2006

Gráfico nº 2 Evolução da despesa com os acordos de cooperação

Estes gráficos demonstram que o período de maior desinvestimento público (gráfico nº1) corresponde em linha directa ao período de maior gasto com Acordos de Cooperação (gráfico nº 2), isto é maior investimento nas OTS’s. De notar que o ano de 2002 representou a queda mais acentuada do investimento público e em igual modo com os acordos de cooperação, mantendo-se nos anos seguintes a relação inversa: menor investimento estatal em serviços sociais e maior investimento indirecto por via das OTS’s. De notar ainda que a subida registada no ano de 2006 é devido ao Programa de Alargamento de Equipamentos Sociais (PARES) cujo financiamento é proveniente dos Jogos Sociais (promovidos e geridos pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa).

A crise da Segurança Social, que coloca em causa a afectação de recursos para a acção social, constitui dos principais problemas da relação do Estado com as Organizações do Terceiro Sector (OTS). Um estudo realizado por Capucha et al. revela que cerca de 60% dos dirigentes de ONG’s, que participaram no estudo23, considera o apoio financeiro do Estado insuficiente para que «possam desenvolver o seu trabalho como gostariam de o fazer» (1995:142, itálico do original). Um outro estudo já referenciado neste trabalho – da Universidade Johns Hopkins, revela que 48% das receitas das OTS são provenientes de receitas próprias (que inclui pagamentos privados por bens e serviços, quotizações rendimentos de investimentos). O apoio governamental representa 40%24 do orçamento e a filantropia (onde estão incluídas os fundos para as organizações religiosas) apenas 12% do orçamento das OTS (Franco et al., 2005).

Apesar de não ser maioritário, o apoio público às OTS’s é uma parte importante do orçamento destas organizações (no caso das IPSS o financiamento público é maioritário em termos de orçamento, uma vez que os montantes das comparticipações públicas são superiores às prestações de serviços, a segunda maior fonte de financiamento destas Organizações25).

Como referimos no início deste capítulo, os Protocolos de Cooperação são os instrumentos centrais de regulação dos apoios estatais, cuja negociação é anualmente revista pelo Ministério da Segurança Social e pelas estruturas representativas das OTS’s. Estes mecanismos de concessão pública de fundos para as OTS’s foram

23 _{Cerca de 800 instituições.}

24 _{Este número segundo os autores do estudo, subestima o apoio estatal uma vez que não foi possível}

desagregar as compras governamentais das vendas das organizações não lucrativas.

sofrendo alterações ao longo do tempo. No quadro nº1 em anexo (vide anexo F) sintetizamos a evolução histórica do financiamento público às OTS’s.

Os acordos previstos nos Protocolos de Cooperação podem tomar duas formas distintas. A forma típica abrange as organizações que se enquadram na regulamentação prevista para estes Protocolos. Esta regulamentação é baseada nas actividades das organizações que se enquadram no modelo-tipo ou valência-típica definida pelo Protocolo (Hespanha et al., 2000). Os Acordos Típicos constituem a forma mais comum dentro do universo das IPSS’s, perfazendo (em 2000) 89% de todos os acordos destas organizações (Ferreira, 2005). A homogeneidade das respostas defendidas nestes acordos pode, segundo Hespanha et al., (2000) induzir consequências perniciosas, como:

«Uma selectividade duplamente negativa: por um lado penaliza as instituições com menor capacidade de angariar recursos próprios (limitando-lhes as possibilidades de uma intervenção qualificada, sobretudo em respostas sociais de maior complexidade); por outro lado constitui-se em tendencial factor de exclusão dos utentes mais carenciados, por suscitadas razões de equilíbrio financeiro, abrindo ainda a possibilidade de mercadorização dos serviços» (Idem: 167)

A penalização das organizações com menor capacidade para gerar recursos próprios induzida pela uniformidade dos apoios públicos é, igualmente, uma das conclusões do trabalho de Capucha et al. (1995). Neste trabalho é claro que as organizações maiores, possuidoras de meios, estruturas e reconhecimento público, são mais abertas à procura de fontes alternativas de financiamento (ao Estado), ao passo que as organizações menos desprovidas de meios próprios de financiamento apostam mais na intervenção estatal, excepção feita às micro-organizações (com menos de 5 trabalhadores). Esta excepção poderá encontrar, a sua justificação quer no contexto sócio-político da constituição destas organizações, quer, na sua fraca capacidade para exercer pressão sobre as instâncias públicas, o que pode levar estas organizações à procura de formas inovadoras de financiamento.

A outra forma de Acordo é a forma atípica, que é direccionada para as organizações e/ou projectos que não se encontram previstos pela regulamentação anterior, «orientados para a viabilização de formas alternativas (aos modelos convencionais) de intervenção mais dinâmicas e polivalentes.» (Hespanha et al., 2000: 158). A este tipo de Acordo estão associados problemas e disfunções, que permitem compreender as dificuldades de afirmação das organizações alternativas aos modelos tradicionais, no universo do Terceiro Sector português. Um dos principais problemas é de natureza logística. Este tipo de Acordo é mais difícil de fazer, requer projectos bem

justificados, além do aval de diversas entidades oficiais e agências locais e nacionais (Ferreira, 2005). Dada a complexidade logística e burocrática, estes acordos exigem (e este é o segundo problema) capacidade técnica e tempo quer do lado das OTS’s, quer do lado do Estado, o que desincentiva o interesse no seu desenvolvimento, por ambas as partes envolvidas – Estado e OTS’s (Ferreira, 2005).

As disfunções afectam igualmente o Estado e as OTS’s. Do lado do Estado, Ferreira (2005) identifica em primeiro lugar, uma disfunção no princípio de solidariedade que a autora designa de “justiça e equidade”, dada a natureza quasi- pública dos serviços. Esta disfunção decorre da incapacidade do Estado para conhecer os beneficiários das OTS’s e assim poder garantir que esses são realmente os beneficiários mais necessitados. Do lado das OTS’s estas são desencorajadas para atender a população e áreas mais desfavorecidas, uma vez que o financiamento público não distingue organizações ou beneficiários (Ferreira, 2005).

Esta disfunção pode ajudar a explicar a orientação das OTS’s para sectores e públicos que exigem menos recursos, como é o caso dos serviços orientados para idosos. As OTS’s que intervêm nesta área preferem os idosos sem ou com reduzida dependência, mantendo um número reduzido de vagas (ou até sem qualquer vaga) para Idosos dependentes, conforme demonstrou o estudo de Hespanha et al., (2000) e de S. José; Wall e Correia, (2002), a família é o principal prestador de cuidados a estas populações. Os motivos apresentados nos estudos para esta situação são, primeiro, a falta de organizações que os acolham e, segundo, a comparticipação familiar exigida pelas organizações, que não é compatível com os rendimentos familiares.

Em suma, as OTS’s são desencorajadas a ser inovadoras e flexíveis nas respostas que oferecem aos problemas sociais. Por outro lado, o apoio público desenvolve-se através de regulamentação rígida e limitativa. Esta estandardização pública e privada (das OTS’s) não corresponde ao acesso universal que é suposto estar por detrás dos bens públicos (ou quasi-públicos) (Ferreira, 2005) e vai influenciar a acção social, como veremos no ponto seguinte.