Por ser a fase onde são postas em prática as decisões assumidas pelos decisores políticos, por razões aparentemente óbvias, esta etapa é designada por fase de implementação por uma grande parte dos teóricos nesta matéria sendo, entre estes, aquela que McCormick considera a mais importante e simultaneamente a mais fraca em todo o processo132. Tal acontece porque identifica em vários documentos
produzidos pela Comissão Europeia o reconhecimento da existência de diversos problemas na origem duma efectividade prática e mais célere das decisões, em resultado de distintos enquadramentos jurídicos entre Estados-Membros no plano nacional, ou dificuldades por parte destes na transposição das decisões emanadas pela União Europeia, uma vez que a implementação implica o envolvimento activo de diversos actores e a diferentes níveis organizacionais. A concretização prática das decisões tomadas ao nível europeu implica necessariamente a existência de acções no plano nacional, ao nível dos Estados-Membros, nomeadamente pelos governos. Para
131 BUONANNO, Laurie e Neill Nugent, 2013. Op. cit, p.106. 132 McCORMICK, John, 2011. Op. cit, p.135.
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esse feito, identificam-se três aspectos necessários para tal: a transposição das directivas para a legislação nacional; a elaboração de legislação secundária (ou administrativa) necessária para cumprir com os requisitos técnicos estabelecidos politicamente pelas directivas e Tratados da União Europeia; e, ainda, a aplicação e
execução no plano nacional da legislação europeia133. Mas, ainda que se possa assumir
que a transposição de grande parte destas decisões políticas para o plano nacional é feita dentro dos prazos estabelecidos134, nem sempre estas acções são tomadas de
forma célere pelos Estados-Membros. Observa-se que os “problemas de transposição
geralmente ocorrem nos Estados-Membros que: se opõem ou expressam fortes reservas sobre a directiva no Conselho; têm legislação [nacional] diferente do conteúdo da directiva; e que dispõem de uma fraca capacidade legislativa e/ou administrativa”135. Esta conclusão de Buonanno et al. é sustentada nos trabalhos de
Thomson, onde se estudou a relação entre o número de Estados-Membros que apresentam razões para o incumprimento da transposição e a concretização desses incumprimentos concluindo que este último valor é em muito inferior ao primeiro136, e
de Falkner et al. onde é apresentado um estudo sobre a não transposição de Directivas Europeias como forma de oposição dos Estados-Membros a estas e ao seu conteúdo137. Neste último conclui-se, de facto, que a oposição dos governos a
determinadas Directivas é uma forte razão para a sua não implementação ou atraso nesse processo, assim como o aproveitamento de processos de decisão nacionais, sobre o mesmo tema e que ao nível nacional contrarie aquilo que será disposto por via de regulamentação europeia, é utilizado como argumento para a sua não transposição. Por último, damos nota de que, no que respeita à percepção de uma “fraca capacidade legislativa e/ou administrativa”138 referida por Buonanno et al.,
Falkner et al. designam como “imperfeições”139.
133 BUONANNO, Laurie e Neill Nugent, 2013. Op. cit., p.109. 134 THOMSON, Robert, 2010. Op. cit., p.591.
135 BUONANNO, Laurie e Neill Nugent, 2013. Op.cit., p.109. 136 THOMSON, Robert, 2010. Op.cit., pp. 577-596.
137 FALKNER, Gerda, Miriam Hartlapp, Simone Leiber and Oliver Treib, 2004. Op. cit., pp. 452-473. 138 BUONANNO, Laurie e Neill Nugent, 2013. Op. cit., p.109.
139 FALKNER, Gerda, Miriam Hartlapp, Simone Leiber and Oliver Treib, 2004. Op.cit., pp, p.466. A expressão no original é “administrative shortcomings” pelo que a sua tradução para a língua portuguesa pode ser concretizada por “imperfeições” ou, num sentido mais negativo “deficiências”.
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Seria, portanto, expectável que perante situações onde esta resistência se verificasse, fosse colmatada por uma rápida reacção e correcção do problema. Segundo McCormick, tal não acontece dado a inexistência de um maior controlo da
aplicação e execução. Uma situação que fica a dever-se a uma eventual falta de
capacidade da Comissão Europeia para uma monitorização de forma continuada, capaz de detectar problemas ou deficiências na implementação, ou mesmo sobre a morosidade na aplicação das sanções140 dirigidas aos Estados-Membros decorrentes
da primeira situação141, um argumento contrariado de forma indirecta por Buonanno
et al. quando refere a existência de uma multiplicidade de advogados dispersos para
executar esta função142. No entanto, julgamos ainda importante aludir a uma das
conclusões de Thomson, com base no seu estudo, que atribui à Comissão Europeia um papel fundamental na gestão da resistência que alguns Estados-Membros mostram em relação às Directivas fazendo com que, em muitos casos, essa resistência acabe por não ter efeitos práticos no momento da transposição do acto legislativo143.
Independentemente da discussão em torno dos prazos de implementação das decisões políticas, cumpridos ou não, e é esta mais uma evidência da diversidade dos estudos sobre o ciclo político e o risco de uma interpretação demasiado rígida das suas fronteiras e etapas, a implementação é efectivada através dos instrumentos legais disponíveis na União Europeia, traduzindo-se maioritariamente em actos legislativos. Por isso, o culminar desta fase do processo, pode implicar: a) uma transposição para legislação nacional do plano político europeu na forma de uma directiva, onde uma outra possível fonte de atrasos de implementação pode decorrer da liberdade de interpretação que, por vezes dá, aos Estados-Membros; b) uma resposta dos Estados- Membros ao impacto provocado com a entrada em vigor de um regulamento ou uma
decisão, ao nível administrativo.
140 Estas sanções podem resultar das opções disponíveis para a Comissão Europeia: em primeiro lugar uma “carta de notificação formal” ao Estado-Membro em incumprimento, em segundo lugar um “parecer fundamentado” e, por fim, uma acção por incumprimento no Tribunal de Justiça Europeu. 141 McCORMICK, John, 2011. Op. cit., pp.135-136.
142 BUONANNO, Laurie e Neill Nugent, 2013. Op.cit., p.109. 143 THOMSON, Robert, 2010. Op. cit., p. 592.
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