O raciocínio de que o fator contexto extrapola as categorias, uma vez que permeia todo o processo de implementação de políticas públicas, assemelha-se à visão dos autores Wu et al. (2014), que defendem quatro fatores contextuais determinantes à implementação de uma política: i) grau de estabilidade política; ii) grau de mudança (mais rapidamente ou lentamente) do ambiente político e econômico externo; iii) grau em que o processo de políticas públicas é influenciado por vários atores, em detrimento de uma estreita tomada de decisão; e iv) grau de descentralização do setor público.
Os dois primeiros fatores, relacionados ao ambiente geral de políticas e ao ritmo da mudança desse ambiente fornece mensagens importantes para as perspectivas de implementação. Para essa compreensão, Wu et al. (2014) propuseram a tipologia de ambientes que correlacionava as mudanças institucionais e o ritmo (mais rapidamente ou mais lentamente) em que essas aconteciam, conforme a Figura 2.
Figura 2 - Tipologia de ambientes de mudança institucional Fonte: Wu et al. (2014).
Os autores indicam que, quando o ambiente não é propício e a mudança é rápida e desfavorável, os gestores públicos tendem a ter uma postura restrita ao controle de danos, ou seja, a política fica suscetível a interrupções, atrasos e há grande dificuldade de coordenação, de modo que o ambiente é de queda livre (quadrante 1). Outro ambiente é o transitório (quadrante 2), no qual as mudanças são rápidas, mesmo com condições mais favoráveis e com oportunidades para construção de conexões e alianças fortes. Nesse caso, o gestor precisa ter uma postura empreendedora para encontrar pontos de entrada para chamar a atenção política para facilitar a implementação.
O ambiente estável e com vantagens (quadrante 3) é o mais favorável, com oportunidades para a formação de redes e parcerias e dar enfoque às estratégias de implementação. Nesse cenário, a abordagem dos gestores é de parceria e integração. E por último, o ambiente estável e com desvantagens (quadrante 4) conta com estabilidade política, no entanto o ambiente não é muito propício à implementação. Nesse caso há espaço para que os gestores possam realizar uma manobra a fim de viabilizá-la, o que significa identificar intervenções que possam contribuir para uma abordagem mais ambiciosa de longo prazo, se as circunstâncias mudarem favoravelmente.
O terceiro fator contextual determinante destacado por Wu et al. (2014) diz respeito à abertura do processo de políticas públicas, o grau em que a política é influenciada por uma variedade de atores ao invés de ter uma base de tomada de decisão estreita. Isso acontece principalmente quando as políticas são críticas, como por exemplo, as relacionadas ao meio ambiente, que dispõem de muitos organismos e organizações influenciadores e influência da mídia, o que pode gerar tensões entre os atores e dificultar o processo de implementação caso algum grupo entenda que seus pontos de vista não foram considerados na formulação da política.
E por fim, o quarto fator contextual apontado pelos autores está relacionado ao grau de descentralização do setor público, relacionado especialmente com a forma de política bottom-up, cuja execução depende dos atores da ponta ou dos burocratas de nível de rua para o sucesso da implementação, o que tem implicação na forma como as decisões serão tomadas, na aplicação do recursos e na capacidade técnico- operacional para que os resultados propostos sejam alcançados.
A diferença das abordagens de Wu et al (2014) e da categorização proposta pela pesquisadora cinge-se no enquadramento do grau de descentralização do setor público, que nesta pesquisa está associado a dois fatores/barreiras: a capacidade técnico-operacional das instituições que irão implementar a política e as próprias características da política (bottom-up ou top-down).
Esse entendimento foi compilado na Figura 3, demonstrando que os fatores de sucesso / barreiras interagem com o contexto e com os atores da política e esse conjunto define os rumos da implementação de uma política pública para esta pesquisa.
Figura 3 - Contexto x Atores x fatores de sucesso/barreiras Fonte: elaborado pela autora
A continuidade ou descontinuidade da implementação de uma política pública está associada à diretriz prioritária que conduz a política (DE OLIVEIRA; COUTO, 2019), que está conectada ao contexto no qual a política está inserida. Assim, os problemas enfrentados durante a implementação de determinada política pública num dado momento ensejam mudanças institucionais, uma vez que produzem um jogo político distinto do anteriormente vigente e, quando do término da implementação (de sucesso ou insucesso), é aberto espaço para a formulação de novas diretrizes, que por sua vez abrirão uma nova fase de políticas públicas, com suas próprias diretrizes prioritárias. O que consequentemente levará a novos problemas de implementação, e o ciclo será contínuo.
Portanto, as diretrizes prioritárias que conduzem as políticas são motivadas pelo contexto e influenciadas pelo atores principais do processo decisório, como políticos, alto escalão da burocracia, e atores das coalizões de defesa. A implicação é que as diretrizes prioritárias guiam os atores de implementação pelo tempo em que a diretriz perdurar, pois as ideias e preferências dos envolvidos influenciam as escolhas das
políticas que, consequentemente, impactam as diretrizes prioritárias. Esse processo pode acarretar uma descontinuidade da política, especialmente se houver uma alteração no quadro de atores que a definem, pois há uma grande chance de “abandono” da diretriz prioritária (DE OLIVEIRA; COUTO, 2019). Assim, esse tópico teve o objetivo de apresentar a complexidade do processo de implementação de uma política pública, as suas tipologias, interações, a influência do contexto ambiental e possíveis fatores de sucesso e barreiras à implementação.