Antes de adentrar na Politica de Assistência Estudantil vigente no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Brasília, cabe contextualizar sobre a evolução da
Administração Pública e que direta ou indiretamente contribuíram para o surgimento da Política Nacional de Assistência Estudantil - PNAES.
Cabe esclarecer que no Brasil no que se refere à Administração Pública foram aplicados vários modelos, tais como: patrimonialista, burocrático e gerencialista também conhecido como a nova administração pública e segundo a colocação de Matias-Ferreira (2008, p. 110).
O Estado se apresenta concomitantemente como um sistema político e uma organização. Ele nasce com um sistema político absoluto, passa a ter um sistema político liberal ao longo do século XIX, e adota a democracia no século XX. Por sua vez, como organização, o Estado nasce como uma organização patrimonial, atravessa o século XIX e chega quase até o final do século XX como burocrático. No final do século XX, passa a ser uma organização gerencial. (MATIAS- FERREIRA, 2008, p. 110).
Não existe uma ruptura total de um modelo para o outro e o que acontece é a busca ao longo da história de aperfeiçoamento dos modelos anteriores com a intenção de sanar a deficiência existe no anterior. Matias-Ferreira (2008, p.111), defende que na trajetória histórica do Estado moderno ocorreram apenas duas reformas administrativas significativas: Reforma burocrática e Reforma da gestão pública.
O referido autor menciona tal fato defendendo a ideias que a Reforma burocrática trata-se do processo de transição do Estado patrimonial para o Estado burocrático weberiano e a Reforma da gestão pública equivale à transição do Estado burocrático para o Estado gerencial.
No que se refere à administração pública patrimonialista essa é típica de Estados absolutistas europeus que surgiu no século XVIII, e uma de suas características é que o Estado é a extensão do poder do administrador público e os seus servidores de acordo com Matias-Ferreira (2008, p.111) possuíam status de nobreza real e os cargos eram como recompensa gerando nepotismo. Com esses benefícios a prática da corrupção e consequentemente o controle dos órgãos públicos por parte dos soberanos era comum.
De um modo geral os governantes consideravam o Estado como seu e constantemente havia uma confusão entre o público e o privado e consequentemente era presente a corrupção e a prática do nepotismo dentre outros benefícios para os governantes. Matias-Ferreira (2008, p.111) relata que na vigência do Estado absoluto a administração podia ser patrimonial, visto que não havia nenhuma necessidade de os monarcas separarem o seu patrimônio do patrimônio público.
Matias-Ferreira (2008, p.111) coloca que no Estado liberal, com as conquistas políticas e sociais da população, a mudança se fez necessária. O modelo patrimonialista tornou-se ineficiente e inaceitável com o advento da Revolução Francesa, pois naquele período os ideais democráticos passaram a exigir uma administração pública profissionalizada e que atendesse aos princípios constitucionais recém-proclamados tais como: isonomia, moralidade, publicidade.
Nesse período da história onde o capitalismo industrial e as democracias foram surgindo, tornou-se primordial que ocorresse uma separação entre o Estado e o mercado, pois a democracia somente poderia existir com a separação entre sociedade e Estado. Dessa forma, com a necessidade de desenvolver uma administração que separasse o público do privado aflorou o modelo burocrático. Secchi (2009, p. 250) afirma que o modelo burocrático weberiano é um modelo organizacional que desfrutou notável disseminação nas administrações públicas durante o século XX em todo o mundo, mas afirma que no século XV já era bastante difundido sendo utilizados pela igreja e organizações militares.
Certamente o maior referencial teórico que há sobre burocracia nas ciências humanas é Max Weber. Seus textos foram base para uma compreensão sociológica do fenômeno burocrático, Weber ainda é a principal referência clássica para qualquer estudo sobre o tema. Para este autor a burocracia é um fenômeno inerente ao surgimento do Estado, e tendo ela atingido seu ponto máximo de racionalidade na Modernidade. A burocracia caracterizada por Weber é altamente funcional, uma vez que opera por uma organização interna altamente racional e pautada em regras racionais-legais, onde predominam a hierarquia, a disciplina e a especialização. (ARAÚJO FILHO, 2013.p. 5)
Esse modelo por sua vez cresceu com a proposta de repreender a corrupção e o nepotismo, que eram características fortes do modelo patrimonialista, trazendo no jargão princípios tais como: impessoalidade, hierarquia funcional, carreira pública e a profissionalização do servidor.
Matias-Ferreira (2008, p.111), descreve que o modelo burocrático era necessário, pois naquele momento da história precisava de controle rígido dos processos e também no ingresso à carreira pública, com regras na admissão, controle nas compras, visando evitar abusos, ineficiência e incapacidade.
Araújo Filho (2013, p.5) traz que a burocracia, como descreveu Weber, pensada como o modelo ideal de funcionalidade para o contexto do Estado moderno, era associada a duas características fundamentais para que se compreenda sua manutenção e legitimidade: a impessoalidade e a universalidade. Araújo Filho (2013, p. 5) diz ainda que tal como se situa a burocracia ideal de Weber, não é possível existir brechas para o exercício de poder discricionário entre os burocratas.
Vale acrescentar que esse modelo está bem representado na Constituição Federal de 1988, bem como em todo o sistema do direito administrativo brasileiro. No entanto, com o passar do tempo o modelo burocrático que se baseava no formalismo e na presença constante de normas e rígidos procedimentos revelou-se um modelo moroso, caro e que não atendia a sociedade com a agilidade necessária. Matias-Ferreira (2008, p.111) afirma que o modelo burocrático tornou-se inadequado aos interesses da população, visto que suas regras passaram a se sobrepor aos interesses da sociedade.
No novo cenário que o mundo apresentou no século XX, o Estado pressionado com os novos anseios da sociedade vestiu-se de uma nova roupagem com o surgimento do Estado Social voltado para proporcionar à população dentre outras coisas o acesso à educação e a moradia. Com toda essa reviravolta ocorrendo no Estado os pensamentos neoliberalistas
ganharam força, em especial com a queda do muro de Berlim, e, como decorrência dessas mudanças que afetaram o estado, a administração pública evoluiu para o modelo gerencial.
Matias-Ferreira (2008, p.112), diz que com o aumento das pressões e a incapacidade do modelo burocrático de atender a sociedade de maneira satisfatória coloca em xeque o modelo, portanto, deu-se o início o processo de transformação, com a introdução da Reforma da gestão pública, que busca transformar o modelo burocrático em Estado gerencial.
Tendo em vista as necessidades e exigência da população como também as incertezas quanto à legitimidade do modelo burocrático em detrimento as demandas do povo a administração pública gerencial e o governo empreendedor se mostraram como uma saída para preencher as lacunas deixadas pelo modelo anterior. Dessa forma, o novo modelo tinha como foco a qualidade dos serviços, a redução de custos, accountability e o desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações sendo orientadas para resultados e aumento da governança do Estado. Esse foco se resumia em gerenciar as organizações com efetividade e eficiência.
A administração pública gerencial ou nova gestão pública (new public management) é um modelo normativo pós-burocrático para a estruturação e a gestão da administração pública baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade. (SECCHI 2009, p.354)
Com o modelo gerencial os cidadãos passaram a fazer parte do estado, nos dias atuais esse modelo vem se consolidando em virtude das mudanças ocorridas nas estruturas organizacionais, como por exemplo, a descentralização dos serviços públicos, a criação de agências reguladoras e a constante busca pela padronização dos processos visando à otimização de recursos e de tempo.
Hood (1995) coloca em seu texto que a administração pública gerencial avançou nas discussões e enumerou um conjunto de prescrições operativas do modelo, tais como: competição entre organizações públicas e entre organizações públicas e privadas, utilização de
práticas provenientes da administração privada, administradores empreendedores com autonomia para decidir, avaliação de desempenho entre outras.
No que se refere ao modelo do governo empreendedor esse por sua vez segundo Secchi, (2009, p. 356) foi utilizada originalmente nos Estados Unidos e que visando uma visão prescritiva Osborne e Gaebler elaborou uma lista contendendo dez mandamentos para transformar uma administração pública burocrática em uma organização pública racional e eficaz.
(1) Catalytic Government: Steering rather than Rowing, (2) Community-Owned Government: Empowering rather than Serving, (3) Competitive Government: Injecting Competition into Service Delivery, (4) Mission-Driven Government: Transforming Rule-driven Organizations, (5) Results-oriented Government: Funding Outcomes, Not Inputs (6) Customer-driven Government: Meeting the Needs of the Customer, Not the Bureaucracy, (7) Enterprising Government: Earning rather than Spending, (8) Anticipatory Government: Prevention rather than Cure (9) Decentralized Government: From Hierarchy to Participation and Teamwork, and (10) Market-oriented Government: Leveraging Change through the Market. (OSBORNE E GAEBLER, 1992)
Secchi (2009, p. 256) coloca que se observados atentamente, uns mandamentos se sobrepõem a outros, como por exemplo, nos casos dos mandamentos de governo de resultados e governo orientado por missões. Apesar disso, a teoria defendida por Osborne e Gaebler mostra coerência em valores primários de racionalidade, eficácia e liberdade de escolha.
No tocante a governança trata-se de uma combinação de boas práticas que servem de requisito para conseguir recursos econômicos e apoio técnico nos acordos internacionais assim como descreve Secchi.
Teorias do desenvolvimento tratam a governança como um conjunto adequado de práticas democráticas e de gestão que ajudam os países a melhorar suas condições de desenvolvimento econômico e social. “Boa governança” é, portanto, a combinação de boas práticas de gestão pública. O Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial exigem “boa governança”como requisito para países em via de desenvolvimento receberem recursos econômicos e apoio técnico. (SECCHI, 2009, p.358)
Com o intuito de alcançar uma melhor visualização sobre os modelos organizacionais o quadro 4 demostra de forma sintetizada as características de cada modelo.
Quadro 4: aracterísticas básicas dos modelos organizacionais
Características Burocracia Administração Pública
Gerencial e Governo Empreendedor
Governança pública
Função sistêmica Homeostase Homeostase Homeostase
Relação sistêmica com o
ambiente Fechado Aberto Aberto
Distinção entre política e administração
Separados Trabalhando juntos sob comando político
Distinção superada Funções administrativas Controle e organização Controle e planejamento Controle e coordenação Discricionariedade
administrativa Baixa Alta n.a
Cidadão Usuário Cliente Parceiro
Fonte: Secchi , 2009, p.364
Convém destacar que o modelo de Administração Pública Gerencial também é conhecido como a Nova Gestão Pública e que não existe uma ruptura de um modelo para o outro e sim a busca de aperfeiçoamento dos modelos anteriores com a intenção de sanar a deficiência existe no anterior.