Esta subseção ilustra a contribuição de Lawrence e Suddaby (2006) para o melhor entendimento da conduta dos atores pesquisados nesta tese. Observam-se então, nas análises das falas dos entrevistados, evidências de ações institucionais de criação de instituições, e, particularmente no caso da ANTT, evidências também de desmantelamento destas. Não foi notada evidência relevante, nas entrevistas, de conduta vinculada à manutenção de instituições.
Como discutido no Capítulo II, a ação institucional que Lawrence e Suddaby (2006) definem como criação reflete três grandes grupos de atividades, a saber: (1) ação política notória, onde estão reunidas as formas de ação denominadas advocacia, determinação e aquisição; (2) ações de ênfase na reconfiguração do sistema de crenças dos atores, onde se têm as formas de ação definidas como construção de identidades, mudança de associações normativas e construção de redes normativas; e finalmente, (3) ações concebidas para alterar classificações abstratas nas quais os limites dos sistemas de significado são alterados, cujas formas determinadas pelos autores são mimetismo, teorização e aperfeiçoamento.
Já a ação institucional que Lawrence e Suddaby (2006) definem como desmantelamento reflete três formas de ação: desconexão de sanções; dissociação de fundamentos morais; e enfraquecimento de pressupostos e crenças.
A primeira agência analisada, a Anatel, apresenta o seguinte exemplo de ação institucional – criação – através da unidade de registro estabelecimento de regras. Esta é uma amostra de forma de ação denominada determinação:
[...] Nós fizemos, e ele [Aristóteles, atual Ouvidor] teve uma participação
fundamental, mas foi um trabalho da equipe como um todo, começou com um trabalho de dinâmica de grupo onde a gente, coordenado pelo Aristóteles,
onde a gente fez um levantamento, diagnostico coletivamente da Ouvidoria com uma dinâmica assim, a gente elaborou três ou quatro perguntas onde cada um respondia aquelas perguntas individualmente, depois trabalhava em dupla, e a dupla saía com um resultado, né, eliminava, discutia sempre o resultado da dupla, depois cada dupla virou quatro e depois cada quatro saiu um conjunto e saiu um resultado. Então ali a gente fez um diagnostico da Ouvidoria, o que fazemos como fazemos, porque fazemos, o que faremos, como faremos, porque faremos, e a partir desse resultado e que a gente trabalhou a organização do processo[...] (depoimento de um dos
entrevistados – Anatel) .
Durante a análise das entrevistas da Anvisa, surgiram evidências da ação institucional – criação (também através da unidade de registro estabelecimento de regras). Uma vez mais, a forma de ação é a determinação:
[...] Eu acredito que foi em 2007 a gente teve uma mudança de sistema, um sistema que permite agora que a gente receba a resposta que foi registrada pela área, e a gente que avalia essa resposta, não tecnicamente porque a
gente não vai tirar o único respaldo lá de quem respondeu que é muito mais qualificado do que a equipe daqui, para responder os assuntos específicos né, mais é... A gente olha a questão da educação na resposta, a gente ver se está condizente com o que foi perguntado né [...] (depoimento de um dos entrevistados – Anvisa).
Já nesta fala de uma entrevista feita na Anvisa, a ação institucional criação é percebida através das unidades de registro construção de recompensas, onde a forma de ação é classificada como construção de redes normativas:
[...] E... aí eu contribuí muito com essa integração com a Ouvidoria do SUS né... [...] Quando eu tava cuidando um pouco dessa coisa do sistema mesmo... [...] um trabalho bem... Bem complexo e necessário, né (depoimento de um
dos entrevistados – Anvisa).
Há exemplo da unidade de registro modificação do significado de regras abstratas, através da forma de ação chamada de mudança de associações normativas:
[...] eu percebi que o conceito de ombudsman de Ouvidoria estava impropriamente definido dentro dessa Ouvidoria né, e impropriamente exercido dentro dessa Ouvidoria, a Ouvidoria não defendia os conceitos de um ombudsman de uma Ouvidoria na sua própria folhetearia interna, nos seus próprios textos, nos relatórios, ela não deixava de exercer sua tarefa...
Ela existe há dez anos mais como eu acho que ela precisa tá melhorando sempre então a gente começou a imprimir uma mudança conceitual em primeiro lugar [...] (depoimento de um dos entrevistados – Anvisa).
A apreciação do resultado das entrevistas na ANTT apresentou evidências também de ação institucional do tipo criação, por meio da unidade de registro denominada estabelecimento de regras, através da forma de ação determinação:
Cada ouvidor que entra ele vem com algumas ideias né, para implementar né, ouvir algumas opiniões, ele passa um tempo pra poder entender o funcionamento tal, saber como é que tá funcionando e depois ele começa a colocar as opiniões dele e a gente começa a implementar, então o [...] [ex-
Ouvidor] foi, “Ah eu acho interessante o tridígito pra poder facilitar”. Então quer dizer, foi ideia dele (depoimento de um dos entrevistados – ANTT).
[...] às vezes é interessante que a gente crie essa rede de relacionamento né, até para que a gente também possa estar mais perto da empresa né, encaminhando as demandas para empresa né, e vendo se vai melhorar para o usuário (depoimento de um dos entrevistados – ANTT).
Além disso, a ANTT destaca-se ao apresentar, além disso, a ação institucional denominada desmantelamento, através das unidades de registro debilidade de mecanismos. Observa-se aí a forma de ação que Lawrence e Suddaby (2006) designam desconexão de sanções:
[...] hoje a gente não tem nenhuma resolução, nenhum mecanismo que determine que ele [o usuário] vá primeiro a empresa, então ele vai poder [...] (depoimento de um dos entrevistados – ANTT).
Também há exemplo da unidade de registro denominada confrontação aos mecanismos. No trecho abaixo, observa-se a forma de ação denominada enfraquecimento de pressupostos e crenças:
[...] se a gente acabar com a questão da tabela estatística, a gente consegue reduzir, sei lá quantos por cento, passa a ser mínimo, essa coisa de não dar ao usuário a devida e, por exemplo, a resposta que ele efetivamente quer, tem usuário que acha que se você só responder, ele vai falar, as pessoas me deram atenção, mas se for aquele usuário que for um cara mais crítico, tiver um pouco mais de consciência e tudo, ele não fica satisfeito com a resposta que recebe [...] (depoimento do atual Ouvidor – ANTT).
Os resultados das análises da entrevista feita na Ouvidoria da Antaq apresentaram o tipo de ação institucional denominado criação, através das unidades de registro estabelecimento de regras. Mas uma vez, observa-se a forma de ação que Lawrence e Suddaby (2006) chamam de determinação:
[...] Como a parte de informática é terceirizada nas agências reguladoras, houve, hã... mudanças internas aí de contrato, de licitação de empresas e ficamos lutando aí até a empresa concluir esse trabalho, quando foi ano
passado, em agosto, era para ser julho, quando foi em agosto, a gente concluiu, mesmo que sofrendo ainda ajustes para se consolidar, o Dr. Jailson e eu, e a equipe [...] e aí então, a gente colocou no ar, e realmente inaugurou o novo sistema, que chama V2, aonde ele permite a satisfação do usuário com a nota de atendimento no final [...].
Na fala abaixo, observa-se um exemplo de ação de criação através da unidade de registro construção de normas e práticas complementares. Nesta situação, a forma de ação é classificada como mimetismo:
[...] E aí instaurou, averiguou, apurou, viu que realmente estava realmente irregular, pode até mudar a resolução, por exemplo, a 902 – uma dessas resoluções – está sendo alterada, está já em audiência para já modificar os
pontos que estão assim em desacordo com a realidade né, eu até tenho fazer minhas contribuições, é um pouco complicado, mas eu vou entrar
também, estava até conversando com o gerente ontem e ele falou que são muitas contribuições. Ela vai ser alterada sim, em quase toda a sua totalidade, não é nem a questão da, da, às vezes uma pequena vírgula, ou um “i”, um “o”, um artigo, muda o sentido da frase, e não é nem só isso, a questão da consistência das informações, né. [...].
Finalmente, as entrevistas da ANAC apresentaram evidências da ação institucional denominada criação, através da unidade de registro estabelecimento de regras. Uma vez mais, aqui se identifica a forma de ação determinação, como mostram os trechos a seguir:
[...] E eu como Ouvidoria, quais as estratégias que eu estou adotando internamente? Como eu vou trabalhar isso internamente? Eu como Ouvidoria tenho que ser um agente condutor da mudança.
[...] As recomendações também servem, na minha opinião, pra institucionalizar, pra formalizar, por quê? Muitas vezes o setor sabe o que está acontecendo, ele sabe que não tem como ele fazer, mais num nível estratégico a diretoria tem que fazer alguma coisa. O setor muitas vezes, ele sabe, ele mostra o que é necessário pra que ele possa efetivar aquela mudança, mas ele tá no nível operacional. Então ele precisa de que coisas sejam feitas num nível estratégico.
[...] Então eu acho esse documento é muito importante para todo mundo, porque ele e a bíblia de todos os regulamentos da aviação. A partir disso nos fazemos regulamentos específicos complementando o que tá dentro do CBA, nós temos regulamentos numerados em forma serial para exatamente não perder em ponto de vista a sua complementariedade, e nos vamos melhorando a medida do possível melhorando um pouco esse regulamento todo que a ANAC faz, criando mais regulações, que possa facilitar ou aproximar mais do que a ANAC faz daquilo que o código da defesa do consumidor, por exemplo, supõe.
Então, qual é a contribuição de Lawrence e Suddaby (2006) para a tese?
Observaram-se evidências de ações institucionais de criação de instituições, especificamente na questão de estabelecimento de regras;
Particularmente, no caso da ANTT, evidências também de desmantelamento destas;
Não foi notada evidência relevante, nas entrevistas, de conduta vinculada à manutenção de instituições nas Ouvidorias pesquisadas. Somente o modelo teórico original proposto por Mahoney e Thelen (2010) para descrever e explicar como o agente de mudança age não se mostrou suficiente - agente de mudança descrito pelos atores tem conduta reativa. Assim, se faz necessário migrar o
conceito de agente de mudança para o de ator institucional (empreendedor politico), proposto por Lawrence e Suddaby (2006), com o objetivo de explicar o processo de institucionalização das Ouvidorias das agências estudadas. A contribuição de Lawrence e Suddaby (2006), inserindo o conceito de empreendedorismo institucional, abre um leque de possibilidades para inquirir atores interessados, que agem para influenciar contextos, tanto políticos como institucionais.
5.4 Aplicação do Modelo Teórico Proposto para análise das Ouvidorias