3. RESEARCH METHODOLOGY
3.1. Case Studies
Pode-se dizer que, sob a ótica do estudo dos convênios administrativos, a importância do terceiro setor aumenta à medida em que o Estado eleva os repasses financeiros realizados em prol das organizações não governamentais.
Nas últimas duas décadas verificou-se uma intensa e crescente participação da Administração Pública no desenvolvimento das organizações do terceiro setor.201 Para o orçamento de 2010, a União previu que R$ 629 milhões seriam destinados a
201 Não só no Brasil, mas em diversos outros países o Poder Público incentivou o crescimento das organizações
não governamentais: “isso aconteceu, não apesar do Poder Público mas, em grande parte, por causa dele. Isso se deu porque o Poder Público se voltou intensamente às organizações sem fins lucrativos para prover serviços financiados por ele. Em alguns casos, o Poder Público até mesmo criou novas organizações sem fins lucrativos onde não existia nenhuma. Em outros casos, estas beneficiaram-se do pagamento pelo Poder Público de pessoas para a prestação de serviços por elas.” TREZZA, Valéria Maria. O papel das organizações da sociedade civil na
organizações não governamentais, o que representa um acréscimo de 40% sobre o valor previsto no orçamento de 2009.202
No entanto, nem sempre o terceiro setor pôde contar com grandes repasses provenientes do Poder Público, o que acarreta a necessidade de abordar a evolução das organizações não governamentais no Brasil segundo as diferentes fases de sua atuação.203
Para a divisão do terceiro setor em três fases é importante se levar em conta tanto o interesse da organização no desempenho de atividades de interesse público, quanto a participação do Estado na execução das atividades propostas.
A primeira fase, que perdurou até o fim da década de oitenta e início da década de noventa, possuía como característica a maior independência das organizações do terceiro setor com relação ao Estado e ao meio empresarial. Apesar de existirem ONGs ligadas a empresas, já na primeira fase, o setor empresarial não se valia do marketing social decorrente da atuação das suas fundações e associações.204
A segunda fase, com início entre o fim da década de oitenta e início da década de noventa, caracteriza-se pela atuação interessada das empresas que atuavam no terceiro setor, comumente por meio de fundações, na maior parte das vezes com o mesmo nome da empresa, consistindo, pois, em seus “braços sociais”.205
A terceira fase, por fim, tem como característica principal a atuação de organizações do terceiro setor por meio de grandes subsídios estatais.
202 PARLAMENTARES incluem R$ 630 milhões a ONGs no orçamento de 2010. Jornal Correio Brasiliense (on line). Disponível em: http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia182/2009/12/20/politica,i=162065/
PARLAMENTARES+INCLUEM+R+630+MILHOES+A+ONGS+NO+ORCAMENTO+DE+2010.shtml. Acesso em: 20 dez. 2009.
203 “Não há uma única explicação para o crescimento das entidades do Terceiro setor. No Brasil, seu crescimento resulta do incentivo dado pela ‘Reforma do Estado’ à atividade administrativa de fomento, em decorrência da redescoberta do princípio da subsidiariedade, e da suposta crise do Estado enquanto prestador eficiente de serviços públicos. Muito embora, Terceiro setor e atividade administrativa de fomento sejam assuntos distintos, a redescoberta da atividade administrativa de fomento pode ser vista como a maior responsável pelo crescimento no Brasil dos entes que integram o Terceiro setor – pelo menos daquelas entidades que buscam incentivos do Estado para executar seus objetivos sociais”. ROCHA, Sílvio Luís Ferreira da. Terceiro setor, p. 16.
204 A esse respeito, citem-se como exemplos a Fundação kellogs e a Fundação Ford, as quais foram criadas na
década de 30 do século passado, muito antes, portanto, da existência da concepção do terceiro setor como segmento social organizado.
205 “Da mesma forma que foram surgindo instituições com caráter humanitarista, que têm atividades voltadas para o campo de auxílio ao alcance de determinados interesses, também foi verificada a atuação paralela de empresas com fins lucrativos em atividades que visavam, de uma forma geral, o bem-estar da sociedade”. DEL ÁGUILA. Nereida de Lima. A responsabilidade social nas empresas. IN: Terceiro setor e tributação. PAES, José Eduardo Sabo (coord.) Brasília: Fortium, 2006, p. 155-156.
Portanto, devem ser observadas mudanças na forma de atuação das organizações do terceiro setor ao longo das últimas décadas, ainda que o presente trabalho não proponha a realização de uma pesquisa histórica sistematizada acerca do surgimento do terceiro setor. Assim, no presente estudo, concebe-se como marco inicial do terceiro setor no Brasil, entendido como segmento social organizado, a década de setenta. No entanto, faz-se necessário mencionar que as atividades contemporaneamente entendidas como vinculadas às organizações componentes do terceiro setor datam de séculos anteriores.206
Como observou Fernando Mânica, já no século XIX ocorreram movimentos esparsos e pouco duradouros, como alguns movimentos abolicionistas ao redor do país, os quais se assemelhavam às atividades atualmente concebidas como do terceiro setor.207 Durante todo esse período, a Igreja Católica foi a entidade que mais atuou em prol do interesse público.208
Já no século XX, a urbanização e industrialização fizeram com que surgissem numerosas associações profissionais, sindicatos e associações de classe, cujo objetivo era prover assistência ao trabalhador pouco amparado pelo Estado. Desde o final da década de 20, por exemplo, o Presidente da República poderia
206 “O terceiro setor possui raízes longínquas e deriva de diversas experiências observadas em todo o mundo. Noticia-se a existência de entidades dessa natureza já na Antiguidade na China, institucionalizadas sob o Budismo, desde pelo menos o século VIII; no Japão, a primeira entidade (Sociedade de Gratidão) foi criada em 1829, quase um século antes da primeira fundação norte-americana.” DIAS, op. cit. p. 118.
207 Nesse período, nos Estados Unidos, o terceiro setor já se mostrava mais consolidado: “[...] observa-se principalmente a partir dos séculos XIX e XX, uma tendência à expansão de fundações milionárias, a exemplo da Fundação Rockefeller, Fundação Ford e Fundação W. K. Kellog. Estudiosos avaliam que parte desse fenômeno se deve ao grande progresso econômico dos Estados Unidos, aliado a uma política de incentivos tributários em favor da tais organizações. O patriotismo, a compaixão e a religiosidade de alguns milionários americanos também são apontados como fatores que impulsionaram a doação de vultosas quantias para a caridade em períodos de crise no País.” NUNES, Andrea. Terceiro setor: controle e fiscalização, p. 21.
208 MÂNICA, Fernando Borges. Panorama histórico-legislativo do Terceiro setor no Brasil: do conceito de Terceiro setor à Lei das OSCIP, p. 176. No mesmo sentido: “O papel da Igreja foi fundamental na gestação dos
espaços, iniciativas e valores ligados às atividades filantrópicas na época colonial. Pensar na sociedade daquela época passa necessariamente pela Igreja e seu papel de órgão público na organização da sociedade civil. Assim, onde quer que fossem encontradas organizações encarregadas da assistência social, do ensino e da saúde, encontrava-se a Igreja, com o mandato do Estado, na sua promoção. De fato, a primeira organização filantrópica do Brasil foi a Santa Casa de Santos, criada em 1543 pela Irmandade da Misericórdia, confraria onde se dava a participação coletiva dos leigos no catolicismo tradicional. Também merecem destaque as ordens jesuítas e sua atuação na área educacional.” TREZZA, Valéria Maria. O papel das organizações da sociedade civil na
democracia, p. 14. Segundo Gustavo Justino: “[...] a criação de entidades privadas desprovidas de finalidades
lucrativas, direcionadas a desenvolver atividades nos campos da defesa e da promoção dos direitos sociais, é anterior à constituição e à formalização do Estado brasileiro. Tal afirmação apóia-se no fato de que a fundação da Santa Casa de Miseridórdia de Santos em 1543, representa a certidão de nascimento do Terceiro setor no Brasil, no sentido de marcar a atuação, em nosso país, de organizações privadas não lucrativas na consecução de atividades qualificadas como de interesse público ou de relevância pública.” OLIVEIRA, Gustavo Justino de.
conceder recursos, mediante critérios pouco definidos, às entidades prestadoras de serviços de interesse público, desde que elas o requeressem, por meio de um pedido formal.209
A análise e fiscalização dos pedidos de subvenção social só adquiriram critérios previamente definidos em 1931, ano em que foi criada a Caixa de Subvenções, quando o Ministério da Justiça passou a desempenhar tais funções. Durante esses anos, destaca-se a promulgação da Lei n° 91, de 28 de agosto de 1935, que autorizou o Poder Público federal a conceder o título de declaração de utilidade pública a determinadas pessoas jurídicas de direito privado, constituídas no Brasil, que estivessem em funcionamento e servissem desinteressadamente à coletividade sem remunerar seus dirigentes.210
Entretanto, na década de trinta, durante o governo de Getúlio Vargas, foi marcante o enfraquecimento das forças das associações e sindicatos trabalhistas. A partir de 1937, com a implantação do “Estado Novo”, tais associações e determinados sindicatos foram duramente perseguidos.211
Alguns anos depois, a partir da década de cinquenta, parte da sociedade civil brasileira mobilizou-se a fim de conceber associações relativamente autônomas e fortemente politizadas.212 Uma forte característica dessa década foi a presença do Estado, acompanhando as organizações permeadas de debates de interesse social.213
Ao longo da década de setenta, surgiram organizações não governamentais contrárias ao regime ditatorial estabelecido no Brasil com o Golpe Militar de 1964.214
209 MÂNICA, op. cit. p. 176. 210 MÂNICA, op. cit. p. 176.
211 MÂNICA, op. cit. p. 176. No mesmo sentido: “Posteriormente, a intervenção do governo Getúlio Vargas criaria uma política social, com uma legislação previdenciária e trabalhista, que mudaria e passaria a controlar esse quadro, fazendo com que esse associativismo perdesse seu vigor. O conjunto de normas regulamentadas na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) em 1943 estabelece um modelo único e possível para o funcionamento dos sindicatos, atrelando-os política, administrativa e financeiramente ao Ministério do Trabalho. Regulamenta-se a unicidade sindical e a organização verticalizada por categoria profissional. A repressão política, sobretudo após o fechamento do Congresso em 1937, encarrega-se de extinguir de vez as associações que ainda existissem por fora dessa estrutura.” TREZZA, Valéria Maria. O papel das organizações da sociedade
civil na democracia, p. 17. 212
TREZZA, op. cit. p. 17. 213 TREZZA, op. cit. p. 17.
214 “O golpe de Estado de 1964 em reação política à ‘república sindicalista’ e às possíveis ameaças de revolução social iria enterrar de vez o pacto populista e o esquema de poder criado a partir dos anos 1930. Inicia-se um novo período em que a lenta e progressiva reorganização da sociedade civil vai se fazer através da multiplicação de novos tipos de entidades marcadas pela autonomia, ou mesmo oposição, com relação ao Estado, e atuando em
Ditas organizações, que também se voltaram à defesa das minorias, do meio ambiente e dos movimentos sindicais, podem ser entendidas como as precursoras do que hoje se entende por organizações não governamentais componentes do terceiro setor.215
Constata-se, portanto, que a característica marcante da primeira fase, conforme mencionado acima, foi a independência do meio empresarial e a “atuação desinteressada” das organizações do terceiro setor.
Nesse período as doações das empresas para as ONGs eram eventualmente realizadas, mas não guardavam vinculação estratégica com a atividade empresarial. Assim, havia uma linha demarcatória entre os três setores: Estado, empresas e organizações sociais não lucrativas.216
Ademais, na primeira fase as ONGs em geral foram criadas e mantidas sem o auxílio do Estado. Destaca-se, por exemplo, a criação da Fundação Odebrecht em 1965217 e o surgimento do Greenpeace em 1971, uma organização global voltada para a defesa do meio ambiente que não se encontra vinculada a nenhuma empresa ou governo.218
Além do Greenpeace, diversas outras organizações sociais desenvolveram interessantes projetos sociais sem estabelecer quaisquer espécies de vínculos jurídicos com a Administração Pública.
Somente com o início de inúmeros protestos e movimentos sociais em todo o mundo, com o propósito de defender determinados grupos ou interesses
novos campos. A marca da época é a violenta repressão contra as organizações e movimentos sociais.” TREZZA, Valéria Maria. O papel das organizações da sociedade civil na democracia, p. 18.
215 “[...] termo “ONG” no Brasil está mais associado a um tipo particular de organização, surgida aqui a partir da década de 1970, no âmbito do sistema internacional de cooperação para o desenvolvimento. Sua origem no período autoritário e seu horizonte internacionalizado numa época de exacerbação dos embates ideológicos globais resultaram numa ênfase na dimensão política das ações, aproximando-as do discurso e da agenda das esquerdas.” FERNANDES, Rubem César. O que é o terceiro setor? p. 26. No mesmo sentido: “O desenvolvimento do Terceiro setor no Brasil começou a ganhar força a partir da década de 70, quando houve uma significativa expansão das associações civis, dos movimentos sociais, sindicatos, grupos ambientalistas e de defesa das minorias, surgindo nesta fase um significativo número de organizações não governamentais (ONGs).” ZEN, Marcela Roza Leonardo. Licitação e Terceiro setor: reflexões sobre o concurso de projetos da lei das OSCIP’s, p. 78.
216 RODRIGUES, Maria Cecília Prates. Projetos Sociais Corporativos: como avaliar e tornar essa estratégia eficaz, p. 143.
217 Informações institucionais obtidas no site http://www.fundacaoodebrecht.org.br/quemsomos.php. Acesso em:05 de julho de 2010.
218 “Por não aceitar doações de governos, empresas ou partidos políticos, o Greenpeace existe graças à contribuição de milhões de colaboradores em todo o mundo, que garantem nossa independência e o nosso
compromisso exclusivo com os indivíduos e com a sociedade civil. Hoje, o Greenpeace está presente em mais de 40 países e conta com a colaboração de aproximadamente 3 milhões de pessoas.” (grifo nosso) Disponível em : http://www.greenpeace.org/brasil/quemsomos/. Acesso em: 06 jun. 2010.
(movimentos antiguerra, feminista e ambiental), ocorridos nos anos 60 e 70, é que as empresas começaram a desenvolver projetos sociais mais relevantes. Iniciou-se uma pressão social compelindo as empresas a mudarem de postura, haja vista a desconfiança popular em torno das sociedades empresariais.219
Inicia-se então um novo momento de atuação das empresas nas áreas sociais.220 No entanto, como bem observou Maria Cecília Rodrigues, o novo conceito de responsabilidade das empresas tem muito menos a ver com uma nova preocupação ética das empresas com o meio ambiente e as condições sociais do planeta do que com fatores econômicos, políticos e estruturais:
Assim, o fortalecimento da ação social no contexto corporativo, a partir da década de 1990, deve ser entendido à luz desse novo enfoque da responsabilidade social empresarial e faz parte, por um lado, da estratégia reativa das empresas aos grupos de pressão (governos e movimentos populares) e, por outro lado, da estratégia proativa em busca por maior competitividade.221
Assim, entre o fim da década de oitenta e início da década de noventa percebe-se um mudança na forma de atuação dessas organizações. Nesse período inicia-se a segunda fase do terceiro setor no Brasil. Destaca-se que foi nesse período que se aprofundaram os estudos acerca do tema, surgindo trabalhos acadêmicos com forte cunho sociológico sobre a noção e abrangência do termo, sem, no entanto, ser possível conceber uma definição unânime acerca da expressão “terceiro setor”.
Observe-se que a redemocratização do Brasil, consubstanciada pela promulgação da Constituição da República de 1988, consistiu em contexto extremamente favorável para a constituição de novos arranjos da sociedade civil organizada após 20 anos de ditadura militar.222
219 RODRIGUES, Maria Cecília Prates. Projetos Sociais Corporativos: como avaliar e tornar essa estratégia eficaz, p. 145.
220 “O acidente de derramamento de óleo com o petroleiro Valdez da empresa Exxon, ocorrido em 1989, foi o
estopim para dar início ao terceiro momento da filantropia empresarial nos Estados Unidos, o da chamada filantropia estratégica. Isto porque aquele acidente serviu para evidenciar o papel que a ação social poderia ter para a construção de alianças estratégicas para a empresa pois, em circunstâncias como aquela, a existência de parcerias a priori com grupos de ambientalistas teria sido extrema valia para a recomposição da imagem da Exxon. Na filantropia estratégica, é feito um esforço aberto para vincular as doações da empresa com os seus objetivos econômicos.” RODRIGUES, op. cit. p. 144.
221 RODRIGUES, op. cit. p. 146.
222 “No caso brasileiro, a participação da sociedade civil organizada ganha maior evidência a partir de meados da década de 1980, quando se inicia o processo de redemocratização do País depois de mais de 20 anos de ditadura militar. O marco dessa transição é a Constituição Federal promulgada em 1988, que traz em seu texto e em suas
A primeira-dama no período de 1994 a 2001, Ruth Cardoso, posicionava-se, já em 1996, quanto à dificuldade de se fornecer uma definição exata acerca do terceiro setor, mas apontava, desde então, os elementos fundamentais para a sua caracterização: iniciativas privadas voluntárias, sem fins lucrativos e de interesse público.223
Sustentava a autora que a noção de terceiro setor perpassava pela mobilidade social ocorrida no final do século passado, que gerava novas formas de agir, desafiadoras da convencional dicotomia público/privado, haja vista a pluralidade de valores sociais.224
Ao contrário da atuação estatal, que é naturalmente lenta e burocrática, o terceiro setor poderia buscar soluções inovadoras para os problemas sociais, “construindo novas formas de agir na área social”.225
Nesta segunda fase, percebeu-se um crescimento, em relação à primeira fase, da importância do terceiro setor, seja pelos trabalhos acadêmicos produzidos, seja pelos debates acerca do tema.
Um dos fatores que comprovam o crescimento do terceiro setor foi o elevado número de organizações não governamentais que surgiram nesse período. Não seria crível justificar o crescimento de ONGs devido à inesperada e repentina
leis complementares boa parte da arquitetura institucional que regula hoje a sociedde brasileira. A partir desse período e, especialmente, ao longo dos anos de 1990, crescem no País diversos tipos de arranjos entre Estado e organizações da sociedade na implementação e na co-gestão de políticas públicas, particularmente, as de caráter social. Assim, a avaliação e a qualificação desses arranjos requer, dentre outros subsídios para análise, um melhor conhecimento do papel que os diversos atores não-governamentais vêm desenpenhando no País.” Disponível em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/fasfil/2005/default.shtm. Acesso em:01 de nov. de 2010.
223 CARDOSO, Ruth. Fortalecimento da sociedade civil, p. 07.
224 “Tenho a convicção de que o conceito de Terceiro setor descreve um espaço de participação e experimentação de novos modos de pensar e agir sobre a realidade social. Sua afirmação tem o grande mérito de romper a dicotomia entre o público e o privado, na qual público era sinônimo de estatal e privado de empresarial. Estamos vendo o surgimento de uma esfera pública não estatal e de iniciativas privadas com sentido público. Isso enriquece e complexifica a dinâmica social. O Terceiro setor, por sua vez, é um campo marcado por uma irredutível diversidade de atores e formas de organização. Na década de 80 foram as ONGs que, articulando recursos e experiências na base da sociedade, ganharam visibilidade enquanto novos espaços de participação cidadã. Hoje percebemos que o conceito de Terceiro setor é bem mais abrangente. Inclui o amplo espectro das instituições filantrópicas dedicadas à prestação de serviços nas áreas de saúde, educação e bem-estar social. Compreende também as organizações voltadas para a defesa dos direitos de grupos específicos da população, como as mulheres, negros e povos indígenas, ou de proteção ao meio ambiente, promoção do esporte, da cultura e do lazer. Engloba as múltiplas experiências de trabalho voluntário, pelas quais cidadãos exprimem sua solidariedade através de doação de tempo, trabalho e talento para causas sociais. Mais recentemente temos observado o fenômeno crescente da filantropia empresarial, pelo qual as empresas concretizam sua responsabilidade e compromisso com a melhoria da comunidade.” CARDOSO, Ruth. op. cit. p. 08.
consciência social de parte da sociedade civil que se organizou a fim de promover direitos sociais.
Pelo contrário, as ONGs concebidas, nessa segunda fase, possuíam as mesmas características das ONGS atuantes ao longo da primeira fase: autonomia, busca pelo interesse público e finalidade não lucrativa. Todavia, ao contrário do que ocorreu na primeira fase, diversas entidades passaram a atuar com propósitos que ultrapassavam a filantropia.
Na segunda fase, as empresas começaram a criar “braços sociais” que atuavam na promoção de algum direito coletivo. Essas sociedades empresariais