Soma-se a todas as questões anteriormente apresentadas o fato de a Constituição conferir exclusivamente aos chefes dos Poderes Executivos federal, estaduais, distrital e municipais uma série de matérias de leis reservadas.
O § 1º do artigo 61 da Constituição é bastante claro ao declarar que são de iniciativa exclusiva do Presidente da República as leis que versem sobre: (i) efetivos das Forças Armadas; (ii) criação de cargos e funções ou empregos nas entidades da administração direta, autárquica e fundacional; (iii) organização administrativa e judiciária, matéria orçamentária e tributária, serviços públicos e pessoal de administração dos territórios.
g) sobre permissão para que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
h) sobre intervenção federal, ou modificação das condições de intervenção em vigor;
i) sobre autorização ao Presidente ou ao Vice-Presidente da República para se ausentarem do Pais;
j) oriundas de mensagens do Poder Executivo que versem sobre acordos, tratados,convenções, pactos, convênios, protocolos e demais instrumentos de política internacional, a partir de sua aprovação pelo órgão técnico específico, através de projeto de decreto legislativo, ou que sejam por outra forma apreciadas conclusivamente;
l) de iniciativa do Presidente da República, com solicitação de urgência;
m) constituídas pelas emendas do Senado Federal a projetos referidos na alínea anterior; n) referidas no art. 15, XII;
o) reconhecidas, por deliberação do Plenário, de caráter urgente, nas hipóteses do art.153; II - de tramitação com prioridade:
a) os projetos de iniciativa do Poder Executivo, do Poder Judiciário, do Ministério Público, da Mesa, de Comissão Permanente ou Especial, do Senado Federal ou dos cidadãos;
b) os projetos:
1 - de leis complementares e ordinárias que se destinem a regulamentar dispositivo constitucional, e suas alterações;
2 - de lei com prazo determinado;
3 - de regulamentação de eleições, e suas alterações; 4 - de alteração ou reforma do Regimento Interno;
Há ainda a iniciativa reservada em matéria que verse sobre: (iv) regime jurídico dos servidores públicos da União e Territórios, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (v) organização do Ministério Público e das Defensorias; (vi) criação e extinção de órgãos e ministérios do Executivo, desde que não acarrete aumento de despesas; (vii) leis que disponham sobre os militares das Forças Armadas, regime jurídico, provimento de cargos e promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.
A Constituição assegura, ainda, ao Presidente da República, por força do inciso VI do artigo 84, o direito de dispor, mediante decreto, sobre: (i) organização e funcionamento da Administração Federal, desde que não implique em aumento de despesa e, (ii) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
Esses decretos não regulamentares, ou seja, que existem independentemente de regularem qualquer situação prevista por lei, dão ao Executivo um poder considerável de legislar sem que, para isso, seja necessária a participação do Parlamento.
Com tais decretos, o Chefe do Executivo pode, inclusive, alterar a estrutura administrativa do Estado, desde que essa alteração não acarrete aumento de despesas, sem sequer consultar o Legislativo sobre sua decisão.
Dessa forma, o Presidente da República e demais chefes do Executivo estão imbuídos de um significativo poder no processo de deflagração legislativa.
Quanto, especificamente, às leis de iniciativa reservada, imperioso lembrar que aos textos apresentados não cabem emendas que resultem em aumento de despesas ao Executivo, nem, tampouco, que determinem mudanças na estrutura da Administração, pois a Constituição veda ao Congresso o poder de alterar a proposta encaminhada pelo Governo.
Assim, se o Parlamento entender, por exemplo, ser necessária a criação de novas unidades de ensino superior ou universidades em determinada região do país, não poderá apresentar projeto de lei dessa natureza, pois, como se sabe, essas instituições,
como pessoas jurídicas próprias, geralmente são constituídas sob a forma de autarquia ou fundação pública.
A partir disso, conclui-se que, por sua natureza, essas instituições fazem parte da estrutura do próprio Executivo e podem ser criadas tão somente por ele, sem a ingerência do Legislativo.
Muitas vezes, o parlamentar apresenta projeto de lei que autoriza o Poder Executivo a alterar ou criar, por exemplo, uma determinada estrutura administrativa em uma região ou prever o direcionamento de receitas para ações específicas. Essas propostas, no entanto, acabam por ser inócuas, pois em nada vinculam ou obrigam o Executivo.42
Como se vê, a participação parlamentar em determinados projetos acaba vedada por imposição constitucional. Além disso, a apresentação de emendas que acarretem aumento de despesa ao Executivo também está vedada.
Apenas como exemplo, transcreve-se a ementa da Ação Direta de Inconstitucionalidade 13-6/SC, Rel. Min. Joaquim Barbosa, assim ementada:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESERVA DE INICIATIVA. AUMENTO DE REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES. PERDÃO POR FALTA AO TRABALHO. INCONSTITUCIONALIDADE. Lei 1.115/1988 do estado de Santa Catarina. Projeto de lei de iniciativa do governador emendado pela Assembléia Legislativa. Fere o art. 61, § 1º, II, a, da Constituição federal de 1988 emenda parlamentar que disponha sobre aumento de remuneração de servidores públicos estaduais. Precedentes. Ofende o art. 61, § 1º, II, c, e o art. 2º da Constituição federal de 1988 emenda parlamentar que estabeleça perdão a servidores por falta ao trabalho. Precedentes. Pedido julgado procedente.
42 Cite-se, como exemplo, o Projeto de Lei do Senado 174/2004, de autoria do Senador Marcelo Crivella, que Autoriza o Poder Executivo a criar a Poupança Emigrante e o Fundo de Financiamento ao Emigrante Empreendedor (FEE), com vistas a incrementar a entrada de divisas no país e estimular o investimento e o crescimento do emprego. Por criar despesas à Administração Pública (o fundo seria, em parte, financiado com recursos do Executivo), esse projeto acaba por não apresentar qualquer efeito prático. Mesmo que sancionado, dependerá da vontade do Executivo a constituição do Fundo. A matéria, por ser inócua muitas vezes sequer sai da comissão de origem, como é o caso desta enviada à Comissão de Assuntos Econômicos do Senado em 2/6/2004 e ali permanecendo até hoje. Outro exemplo é o Projeto de Lei do Senado 229/2004, do Senador José Jorge, que Autoriza o Poder Executivo a instituir programa de bolsas de estudo e bolsas de estágio para alunos de licenciatura nas áreas de matemática, física, química, biologia e ciências naturais. A proposta jamais saiu da Comissão de Constituição e Justiça do Senado, sendo arquivada após a não renovação do mandato do Parlamentar.
Segundo a doutrina e a jurisprudência, nem mesmo a posterior sanção, pelo Presidente da República, ao projeto aprovado, sana o vício de iniciativa. De acordo com José Afonso da Silva,
Problema, que foi muito discutido sob a Constituição de 1946, foi o de saber se a sanção tem o efeito de suprir a falta de iniciativa governamental nos casos de iniciativa reservada. (...) “tanto é inconstitucional o ato que foi editado com descumprimento dos requisitos formais, quanto o que fere direitos e garantias asseguradas na Constituição”. E, por isso, a inconstitucionalidade deve perdurar a despeito da adesão, pela sanção, do Chefe do Poder Executivo ao projeto aprovado.43
Essa mesma regra aplica-se às medidas provisórias. Não cabe emenda, apresentada por parlamentar, que acarrete aumento de despesa ou que altere a estrutura da administração quando da tramitação da medida provisória no Congresso.
É claro que a restrição ao poder de emendar do parlamentar restringe-se às limitações impostas pelo texto constitucional. Ele está taxativamente limitado pelo artigo 63 da Constituição. Dessa forma, as emendas que não forem explicitamente vedadas são permitidas aos parlamentares.
Esse, inclusive, é o entendimento do STF, no sentido de que o exercício do poder de emenda, quando concretamente manifestado, constitui um dos incidentes do processo de formação das espécies legislativas.44
É, em verdade, uma prerrogativa inerente à função legislativa do Parlamento e qualifica-se como poder constitucionalmente garantido.
Aqueles que não detém um mandato parlamentar é defeso o direito de emendar projeto de lei. A mesma restrição atinge também aqueles que podem privativamente iniciar o processo legislativo.
43 SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 3. ed.. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 448.
44 Nesse sentido ver: ADI 3.946/MG, Rel. Min. Marco Aurélio; ADI 1.470/ES, Rel. Min. Carlos Velloso; e REAgR 266.694/RJ, Rel. Min. Eros Grau.
Entretanto, ainda que esse poder exista, é certo que ele acaba reduzido quando contraposto à atual atividade legislativa do Estado brasileiro.
Ao considerar-se os dados anteriormente apresentados, que demonstram a supremacia dos projetos do Executivo na autoria das leis aprovadas (aproximadamente 75% das propostas), e, somando-se a isso a impossibilidade de o parlamentar apresentar determinados tipos de emendas à proposta original, é fato que o papel que o Legislativo desempenha no processo de elaboração legislativa, independente de qualquer critério valorativo associado a essa prática, é bastante limitado.
É como se a ele coubesse o papel de mero ratificador das propostas apresentadas, sem que, contudo, lhe seja permitido alterar os termos do projeto, a não ser rejeitá-lo.
1.2.4 A fragilidade da separação de poderes e da democracia sob a ótica do atual