O setor é afetado pela política energética do Governo. As principais ações institucionais referem-se à necessidade de definição de política energética pelo governo brasileiro, reduzindo os riscos e incertezas aos produtores de cana, álcool e açúcar (NEVES e WAACK, 1998). Historicamente, para o setor canavieiro a auto-regulação sempre foi problemática. A presença do Estado e seu papel de mediação foram fundamentais para a elaboração de um projeto comum. Assim, com a redução do poder do Estado sobre o setor, este não tem conseguido se emancipar enquanto bloco de interesses constituído. Surge, com isso, uma série de interesses fragmentados refletindo um enorme conjunto de alternativas estratégicas que se apresentam para as diferentes empresas atuantes no setor. É nesse ponto que as empresas ganham dinamismo e o panorama do setor canavieiro começa a apresentar uma nova face. Mas esta nova realidade dificulta a elaboração de políticas amplas de incentivo ao setor, como foi o Proálcool, exigindo uma série de iniciativas diferenciadas, para atender um universo mais heterogêneo (BELIK e VIAN, 2003).
O Estado, através de suas políticas públicas, ainda tem algumas tarefas importantes a cumprir e entre elas, Belik e Vian (2003) destacam quatro mais prementes: (1) a busca de uma melhor inserção do Brasil no mercado internacional do açúcar por meio de produtos de melhor qualidade; (2) o fortalecimento da empresa e da tecnologia nacionais de produção de álcool, açúcar e, principalmente, dos subprodutos da cana; (3) a melhoria da qualidade dos empregos gerados no Complexo e a ampliação da renda dos trabalhadores; (4) promover a redução dos impactos ambientais causados pela queima da cana.
O caso da agroindústria canavieira é um exemplo de como a questão da formatação de um novo consenso setorial é delicada. O setor se deparou com uma situação em que precisou montar, rapidamente, um modelo de autogestão. Mas a construção deste está sendo extremamente difícil em um ambiente em que nenhum dos principais atores (Única, Copersucar, CEPAAL – Coligação das Entidades dos Produtores de Açúcar e Álcool –, entre outros) possui força suficiente para impor os seus interesses junto aos demais, tornando difícil o consenso. Por outro lado, surgem novos atores, como os ambientalistas, produtores de alimentos orgânicos, entidades de direitos humanos, entre outros, complicando ainda mais o
processo de busca de um consenso sobre as políticas a serem adotadas para o setor em âmbito nacional (BELIK e VIAN, 2003).
O setor não possuía um processo de concorrência em preços, pois o Governo Federal controlava os preços do álcool e do açúcar, além de garantir a compra, efetuar a armazenagem e comercializar o álcool carburante e o anidro (BELIK e VIAN, 2003).
Outro desafio externo encontrado é relativo ao aumento das exportações. Embora os empresários tenham expectativas favoráveis quanto ao aumento das exportações, devem-se considerar o protecionismo e o apoio que os governos dos países desenvolvidos dispensam às suas produções domésticas. Por outro lado, não se podem superestimar as possibilidades do mercado asiático e do Mercosul, embora a inserção nesses mercados ainda seja difícil. Assim, parece especialmente importante o aproveitamento da diferenciação de produto por meio da certificação sócio-ambiental e da produção orgânica, algo com que poucos produtores estão preocupados atualmente (BELIK e VIAN, 2003). Outra falha elementar é a falta de infra- estrutura, pois a maior parte do álcool produzido no país deixa a usina em caminhões, um meio de transporte caro, e também falta estrutura nos portos (ONAGA e SALOMÃO, 2006). O Quadro 4 sintetiza alguns dos elementos do setor sucroalcooleiro discutidos até aqui.
QUADRO 4 – Síntese do sistema setorial em dois momentos históricos.
Dos anos 30 aos 90 A partir dos anos 90 Atores Fazendas plantadoras de cana, usinas,
universidades, cooperativas, fornecedores de equipamentos, associações, refinarias de açúcar, traders de exportação, indústria automobilística, entidades de pesquisa; Petrobrás; Estado brasileiro;
Fazendas plantadoras de cana, usinas, universidades, cooperativas, fornecedores de equipamentos, associações, refinarias de açúcar, traders de exportação, indústria automobilística, entidades de pesquisa e o Estado brasileiro; Petrobrás; Ambientalistas; produtores de alimentos orgânicos; entidades de direitos humanos
Conhecimento e Tecnologia
Moagem de cana para produção de açúcar; ‘Criação’ do álcool combustível, a partir de destilarias autônomas;
Novo motor adaptado ao uso deste combustível;
Inovações biológicas, (novas variedades de cana oriundas de vários institutos de pesquisa);
Motores Flex-Fuel;
Co-geração de energia elétrica; Diversificação Produtiva; Alcoolquímica;
Intensificação da Sucroquímica;
Inovações biológicas, (novas variedades de cana oriundas de vários institutos de pesquisa); Inovações físico-químicas;
Inovações mecânicas, uso de tratores e implementos agrícolas mais desenvolvidos; Inovações associadas às formas de organização do trabalho e métodos de produção, novas formas de gerenciamento da produção agrícola e industrial, o reaproveitamento do bagaço da cana para a geração de energia, o corte da cana de sete ruas.
Continuação
Dos anos 30 aos 90 A partir dos anos 90 Instituições I.A.A.
Proálcool
Incentivo à industria automobilística para o desenvolvimento do motor a álcool; Políticas protecionistas de países importadores;
Políticas energéticas;
Incentivo à industria automobilística para o desenvolvimento do motor flex;
Políticas protecionistas de países importadores; Políticas energéticas;
Extinção do Proálcool e I.A.A.; Abertura da Economia;
Liberação dos preços do álcool; Aumento da competitividade; Fonte: Dados compilados pela autora a partir do referencial teórico.
De importância primordial na atuação do setor está a relação com o mercado. Esta relação será descrita a seguir, considerando-se que, em um sistema setorial, a demanda tem se mostrado importante em vários aspectos: na redefinição dos limites do sistema setorial; no estímulo para inovação e um fator moldando a organização de atividades de inovação e produção. Em adição, a incidência de nova demanda ou a transformação de uma demanda existente tem sido um dos mais fortes elementos para a mudança do sistema setorial ao longo do tempo (MALERBA, 2005).