A literatura sobre o ciclo de política tem adquirido progressiva importância nos estudos sobre a elaboração da política pública. Oszlak e O’Donnell (1976) apresentaram uma concepção metodológica de análise de políticas a partir do pressuposto do “ciclo vital”. De acordo com esses autores, para entender as políticas é preciso fazer uma decomposição do processo, uma análise dos discursos e das ações, programas e projetos que as concretizam. Sem essa integração do processo com os resultados e impactos, a análise fica prejudicada.
Outros trabalhos mencionados por Pinto (2004) também indicam a perspectiva metodológica de evolução e estágios de desenvolvimento de políticas. Autores como Kingdon (1984); Van Der Graaf e Van Dijk (1985); Schneider (1971); e Anderson (1975) apontam fases ou etapas que compõem o processo: a) determinação da agenda, em que a dinâmica da definição do problema é questão essencial para a compreensão da política pública; b) formulação e legitimação da política (seleção de proposta, construção de apoio político, formalização em lei); c) implementação de políticas (operacionalização da política em planos, programas e projetos no âmbito da burocracia pública e sua execução); d) avaliação de políticas (relato dos resultados alcançados com a implementação das propostas e programas de governo, avaliação dos impactos dos programas e sugestão de mudanças).
De acordo com a teoria do ciclo da política pública, o caminho seguido começa com a elaboração de uma agenda, em que interesses e propostas são colocados na “mesa” de negociações, definindo-se preferências que são adaptadas ao projeto político governamental, seguido das etapas de formulação de propostas, escolha de alternativas e implementação das políticas públicas.
Nesse modelo, duas grandes etapas/fases no ciclo de vida das políticas públicas se estabelecem: a fase pré-decisional, constituída pelos processos de formação da agenda pública e especificação de alternativas, e a fase decisional, constituída pelas decisões autorizadas dos agentes governamentais acerca da formulação dos programas (KINGDON, 1995; DRAIBE, 2001).
Kingdon, um dos formuladores da teoria do ciclo da política pública, organizou uma proposta de modelo variante do modelo denominado “Lata de Lixo” [Garbage Can] de March e Olsen18, combinando elementos do ciclo da política pública, e, em especial, a fase de definição da agenda (SOUZA, 2006). Kingdon (1995) propõe um modelo probabilístico, denominado de “Múltiplas Correntes” [Multiple streams] em que três processos interdependentes possibilitam a inserção de um tema na agenda governamental, a saber: (a) o problema (problem stream) que consiste na definição de uma questão central a resolver; (b) o processo político em si (political stream) e (c) as alternativas de política (policy stream) que são as políticas, programas e ações propostas nos debates sobre o tema. Quanto mais articuladas estiverem essas dimensões, maior será a probabilidade de um determinado tema ser incorporado à agenda governamental.
O primeiro momento é o de identificação do problema. A forma de declará-lo será determinante para a formulação das propostas apresentadas pelos distintos atores. Uma vez o problema identificado, e reconhecido como tal, surgem diversas alternativas para enfrentá-lo; é o momento no qual emergem idéias formuladas por diferentes atores sob formas de propostas ou ações. Assim, por exemplo, se o problema da fome for percebido basicamente como uma questão de insuficiência de produção de alimentos, as soluções oferecidas tenderão a concentrar-se nessa
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Modelo desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972) argumentando que escolhas públicas são feitas como se as alternativas estivessem numa “lata de lixo”. Esse modelo advoga que soluções procuram problemas e que estas soluções são colocadas aleatoriamente pelos participantes à medida que eles aparecem. A compreensão do problema é limitada, e as organizações envolvidas operam em um sistema de tentativa e erro (SOUZA, 2006).
área. Se, de um outro ângulo, a fome for entendida como resultado do acesso desigual aos alimentos, seu enfrentamento buscará promover maior igualdade por meio de ações de Segurança Alimentar e Nutricional que fortaleçam políticas de universalização do direito humano à alimentação adequada. Dependendo da correlação de forças no contexto histórico vigente, algumas idéias ganham mais espaço do que outras. Este é o terceiro momento, o do processo político que será determinante para arbitrar o processo decisório e definir o tipo de intervenção que será implementada.
Esses três momentos, bem como os tipos de atores que deles participam, apresentam dinâmicas independentes que podem funcionar como estímulos ou restrições à formação de uma agenda. Nesse caso, a abordagem de fortalecimento do setor público na gestão de políticas de Segurança Alimentar e Nutricional pode ser impulsionada por um governo quando recém eleito. Por outro lado, se o governo for defensor e fomentador de políticas neoliberais que terceirizem, estimulem o voluntarismo e estabeleçam relações com ONGs para fazer a gestão destas políticas de SAN, um desenho bastante diferente pode ser configurado.
Este estudo pretende analisar esta conjunção de fatores do ponto de vista da temática de SAN no Brasil. Para Kingdon (1995), dependendo da mobilização dos atores e da capacidade de oportunizar as alternativas propostas, as possibilidades de êxito são maiores. Contudo, a entrada na agenda é otimizada se as três correntes estiverem unidas no momento de abertura de uma “janela de políticas” (período de maior receptividade da parte dos atores políticos). A “janela de políticas” configura-se como um “atalho” para inserção dos problemas na agenda e pode ser provocada por diversas causas, como mudanças bruscas na opinião publica a respeito de um tema, escândalos provenientes de esquemas de corrupções em instituições, fatos publicizados em campanhas políticas no período eleitoral, conflitos entre correntes políticas opostas, atividades ou pressão de movimentos sociais, etc. Enfim, a “janela de políticas” encurta ou ultrapassa as dinâmicas tradicionais ligadas aos três processos de formulação de políticas (MULLER; SUREL, 2004).
Nesse movimento, os atores sociais reconhecem o problema, produzem propostas de atuação e engajam-se em atividades políticas, sejam elas o próprio ativismo social, a militância partidária ou parlamentar, a realização de campanhas e a formação de grupos de pressão. Como o processo é dinâmico, a posição dos
atores, também chamados de participantes (visíveis ou invisíveis), não é fixa, e a variação de suas posições influencia a conformação da agenda.
De acordo com o estudo de Pinto (2004),
a concepção de agenda trazida por Kingdon (1995) parte da existência de uma lista de assuntos ou problemas aos quais representantes governamentais e pessoas externas ao governo, associadas a estes representantes, estão dando séria atenção em um tempo determinado. Os itens, que são destacados para uma ação imediata, entram na agenda de decisão e determinam procedimentos e especificação de alternativas.
Os participantes ativos do processo de determinação da agenda no processo de formulação da PNSAN são classificados em dois grupos: a) atores governamentais (representantes do Executivo, do Legislativo e os servidores públicos) e b) os atores não-governamentais (os especialistas, os grupos de interesse, a mídia e a opinião pública).
Figura 1: Modelo de análise do ciclo de política Multiple Streams
Ciclo de Políticas : Multiple Streams
Fase Pre Decisional Fase Decisional PROBLEMAS PROCESSO POLÍTICO FORMAÇÃO DE AGENDA E FORMULAÇÃO DA LOSAN Aprovação Alternativas Leis - LOSAN Decretos: CONSEA e CAISAN, PROGRAMAS: PAA etc. PROGRAMAS , PROJETOS E ACÓES
POLITICAS Não aprovação
Participantes visíveis: gestores de políticas públicas e programas, CONSEA nacional...
Participantes ocultos: Acadêmicos, Ongs, FBSAN ...
(Kingdon !995, com base no esquema de M. Barzelay e Cortazar, j. C. 2003, adaptação de Carvalho, outubro 2004.) Contexto histórico : não aleatório
O modelo de ciclo da política tem como principal atributo a possibilidade de fornecer um quadro de referência para análise processual. Ao atribuir funções
específicas às diversas fases do processo, é possível identificar pontos de referência que servem como pistas às possíveis causas dos déficits do processo político.
Para Frey (2000), a proposta de dividir o agir público em fases parciais do processo político de resolução dos conflitos/problemas apresenta-se como um modelo heurístico bastante interessante para análise da vida de uma política pública. As várias fases organizadas-formação de agenda e formulação, implementação e avaliação (impacto e processo) – correspondem a uma seqüência de elementos do processo político administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito às constelações de poder, às redes políticas e sociais e às práticas políticas que se encontram tipicamente em cada fase.
Para Lindblom (1981), processos decisórios são intrinsecamente desordenados e mesmo uma abordagem tópica não deve esconder que o processo avança de forma não ordenada e racional. Durante o processo, muitas concertações precisam ser feitas como, por exemplo, quando decisões políticas acordadas na fase de formulação não são implementadas por “ competição “ entre agendas políticas, remetendo o tema para uma etapa (aparentemente) já superada. O processo político é de natureza complexa, sem princípio nem fim e com limites incertos.
Segundo o modelo do ciclo de política, o processo de resolução de um problema consiste em uma seqüência de passos. Mas, na prática, os atores políticos dificilmente se atêm a esta seqüência (FREY, 2000) e não configuram as etapas previstas na abordagem seqüencial. Os processos político-administrativos não podem ser isolados, uma vez que se encontram, de fato, em todas as etapas/fases do ciclo de políticas.
Apesar de suas limitações, pesquisas produzidas a partir do referencial do ciclo da política pública têm fornecido importante ferramenta analítica, permitindo esclarecer vários pontos relativamente obscuros sobre como as decisões são tomadas indicando, também, aspectos cruciais da elaboração e implementação da política pública. Ademais, esses trabalhos também iluminam a identificação dos determinantes de cada etapa do processo decisório, de formulação e de implementação (KINGDON, 1995).
1.4.2 Abordagem cognitiva de análise de políticas o processo histórico e a teoria dos