F. Figurer
3. Web, Internett og systemutvikling . 15
7.8 Brukerundersøkelsen
Com um olhar foca que não são realizadas apen sociedade civil, encontram
•Outras Secretarias •Secretaria Municipal de Educação viços.
oio em nível mesopolítico
tora para este trabalho.
o de rede de apoio em nível mesopolítico po alizamos os serviços de educação especial da tamos, no Esquema 4, as possibilidades de ar os Cefai também são intermediadores.
s atores desses serviços não possuem força po nte com as secretarias municipais, por isso su entre as secretarias foi focalizada em nível ma seção.
a constituição de redes de apoio em nível
ível macropolítico – município, estado e fede
cado na análise das ações voltadas à cobertur penas pelo Estado, mas também e em parceria mos o conceito de gestão social. Segundo Ju
•Secretaria Municipal d Saúde •Secretaria municpal da Assistência Social l de Serviços de educação especial * Centros de atendimento social * outros * Centros de atenção psicossocial * Unidades de saúde * outros Serviços pertinentes a outras secretarias
pode ser generalizada a da SME-SP no próximo articulações que podem
política para realizarem sua atuação é em nível el macropolítico, sendo,
l macropolítico e seus
deração
ura das políticas sociais ia com o setor privado e Junqueira et al. (2009), ria al da ria al da cia
esse conceito ainda não está definido com precisão. No entanto, uma de suas interpretações é aquela que avalia a relação entre políticas públicas e o setor privado, no que tange a gestão de serviços sociais. Já Inojosa e Junqueira (2008) compreendem gestão social como “[...] a gestão das políticas públicas que têm por objetivo regular o acesso das pessoas às riquezas materiais e imateriais da Sociedade, de acordo com uma visão datada e localizada, isto é, no tempo e no espaço.” (p. 172).
Carvalho M. (2003), por sua vez, aponta que um dos principais pressupostos da “gestão pública em rede” (p. 4) objetivando a potencialização de políticas públicas é o do trabalho articulado de “[...] ações entre políticas, inter-setorial, intergovernamental e entre agentes sociais [...].” (p. 4). Ela destaca ainda que, embora os serviços públicos como escolas, unidades básicas de saúde entre outros, tenham certa autonomia, faz-se imperativo que os mesmos não trabalhem isoladamente.
Bourguignon (2001) alerta que as políticas públicas, como as de educação, saúde, assistência social entre outras, são desarticuladas e setoriais, imersas em uma gestão hierárquica e centralizadora. Nesse sentido, a autora aponta que “refletir e propor trabalho social em rede constitui-se, hoje, um grande desafio para os profissionais vinculados às políticas públicas [...] que respondem pela garantia dos direitos fundamentais do cidadão [...]” (p. 1). Essa fragmentação pode ser notada na forma com que as diferentes instâncias públicas trabalham separadamente, possuindo sua própria rede de serviços e instituições que muitas vezes “[...] prestam serviços na área de forma paralela as demais políticas e muitas vezes atendendo aos mesmos usuários.” (p. 2). É no sentido de tentar viabilizar estratégias que possibilitem a inclusão social de parcelas marginalizadas da sociedade que entra em cena a gestão social, a qual está pautada, segundo a autora, por:
[...] princípios como a descentralização, participação social e intersetorialidade [...] Trata-se da articulação entre as políticas públicas através do desenvolvimento de ações conjuntas destinadas a proteção, inclusão e promoção da família vítima do processo de exclusão social. Considera-se a intersetorialidade um princípio que orienta as práticas de construção de redes municipais. (p. 4).
Vemos aqui as ações intersecretariais novamente explicitadas. Claro que, sendo a autora da área do Serviço Social, seu público-alvo, segundo a citação, são as famílias que sofrem exclusão social, mas sua definição igualmente se aplica ao nosso estudo. Ela ainda ressalta a importância de haver
[...] a articulação de saberes e experiências com vistas ao planejamento, para a realização e a avaliação de políticas, programas e projetos, com o objetivo de alcançar resultados sinérgicos em situações complexas. Trata-se, portanto, de buscar alcançar resultados integrados visando a um efeito sinérgico. (p. 105).
Para explicar o termo rede, Carvalho M. (2003) se vale da metáfora da “teia”. Ela explica que “[...] rede sugere uma teia de vínculos, relações e ações entre indivíduos e organizações [...]. Uma rede envolve processos de circulação, articulação, participação, cooperação.” (s/p). A autora explora que esse termo não é novo na discussão da gestão social, mas tem se configurado de maneira distinta desde a reforma do Estado, quando a gestão estatal se modificou por meio das ações de publicização, terceirização e privatização, havendo então maior protagonismo do setor privado38 e acrescenta:
Neste cenário, muito se tem falado sobre ação em rede. A rede pressupõe uma vocação cooperativa, uma forma de organização horizontal. Também por isso, outros termos introduziram-se em nosso vocabulário de ação e gestão pública: articulação, negociação, complementaridade... (p. 2).
Bourguignon (2001), por meio do levantamento de outros autores expõe que a rede é formada por organizações que possuem interesse em comum, tanto na prestação de serviços, quanto na produção de bens, e acrescenta, assim como autores aqui já apontados, que:
[o] termo rede sugere a idéia de articulação, conexão, vínculos, ações complementares, relações horizontais entre parceiros, interdependência de serviços para garantir a integralidade da atenção aos segmentos sociais vulnerabilizados ou em situação de risco social e pessoal. (p. 4).
Inojosa (2001) partilhando também da compreensão que políticas sociais não podem ser geridas de maneira isolada se pretendido um atendimento integral do sujeito, expõe que
[...] coisas separadas ou itens isolados não dão conta de promover qualidade de vida, de fomentar o desenvolvimento, de superar a exclusão social.
E, no entanto, o aparato governamental reflete perfeitamente as clausuras das disciplinas. Tal aparato governamental é todo fatiado por conhecimentos, por saberes, por corporações. Ninguém encara as pessoas e as famílias como as totalidades que são. (p. 103).
Se o aparato governamental é setorializado, a autora destaca que é também verticalizado, devido à hierarquia existente nesse sistema. Esta configuração faz com que as decisões aconteçam de cima para baixo, além de essas sofrerem a interferência de interesses político-partidários que se modificam a cada gestão diferente. Assim, “[...] todos os setores, como Educação, Obras, Saúde etc., são campos de interesse de fornecedores, de produtores, de corporações e de grupos político-partidários.” (INOJOSA, 2001). A autora expõe também que a intervenção político-ideológica nas políticas públicas leva a estrutura governamental a ser competitiva ao invés de cooperativa. Todos esses argumentos ajudam na compreensão de que cada área trabalha isoladamente, mesmo tendo um objetivo ou público-alvo comum. Em
38 A Reforma do Estado e os termos publicização, terceirização e privatização serão oportunamente retomados e explicados.
suas palavras:
A Saúde se ocupa da questão da Aids, da prevenção de doenças sexualmente transmissíveis (DST). A Educação cuida do ensino fundamental, do ensino médio. A Assistência fica dando bolsa, cesta básica, e coisas desse tipo. E esses itens acabam atingindo as pessoas e as famílias de uma forma meio desconjuntada. (INOJOSA, 2001, p. 104).
A autora afirma, então, que se faz necessário quebrar com essa forma de trabalho desarticulada, passando a compreender que se deve dar voz à população, a qual não é composta de um grupo homogêneo, mas de uma sociedade com diversas características e necessidades. Além disso, ela indica que as políticas públicas não devem tentar sanar as carências sociais imediatas por meio de ações paliativas, mas sim buscar uma real transformação. Parte dessa transformação reside em uma reforma administrativa que quebre com a hierarquização e fragmentação do sistema público. Com isso, criar-se-ia o que a autora chama de “rede de compromisso social” da qual fazem parte o governo, instituições privadas e sociedade civil, que, juntos, “[...] programam e realizam ações integradas e articuladas, avaliam juntos os resultados e reorientam a ação.” (INOJOSA, 2001, p. 108).
Documentos de orientação e avaliação de políticas do MEC (BRASIL 2005, 2009c) sustentam a premissa de que interfaces com diferentes áreas como as da saúde, da assistência social entre outras, possibilitam a constituição de uma rede de apoio à educação inclusiva. No Documento Subsidiário à Política de Inclusão (BRASIL, 2005), observamos que “[o] enfrentamento da exclusão social de pessoas com deficiência implica saberes, formações e estruturas das instâncias administrativas para uma gestão colaborativa que exige uma ressignificação do papel do Estado na implementação das políticas.” (p. 45)
Embora nosso trabalho se refira às redes de apoio que contemplem as diferentes áreas que atendem o público-alvo da educação especial, o referido documento as foca na relação da educação com a saúde, quando pontua que a
[...] criação de uma rede intersetorial39 e interdisciplinar de apoio à implementação da política de educação inclusiva e da política de saúde da pessoa com deficiência se viabiliza por meio de estratégias promotoras de saúde e educação, objetivando o atendimento a diversidade social e a atenção às necessidades educacionais especiais dos alunos. Portanto a implantação de uma Rede de Apoio à Educação Inclusiva tem como função: ampliar a atenção integral à saúde do aluno com necessidades educacionais especiais; assessorar às escolas e às unidades de saúde e reabilitação; formar profissionais de saúde e da educação para apoiar a escola inclusiva; assessorar a comunidade escolar na identificação dos recursos da saúde e da educação existentes na comunidade e orientar quanto à utilização destes recursos; informar sobre a legislação referente à atenção integral ao aluno com necessidades
39 Embora o documento utilize o termo “rede intersetorial”, compreendemos que são ações intersecretariais, já que extrapolam um setor específico, abrangendo diferentes secretarias.
educacionais especiais e sobre o direito à educação e sensibilizar a comunidade escolar para o convívio com as diferenças. (BRASIL, 2005).
Esse excerto corrobora nossas análises de que deve haver interdisciplinaridade, ou seja, conexão entre as diferentes áreas que possuem relação com a educação especial, e ações intersecretariais nas políticas públicas. Contudo, ele se mostra insuficiente ao relacionar apenas a área da saúde na constituição de redes de apoio, termo que tampouco é explorado no documento.
Finalmente, conforme já discutimos, é em nível macropolítico que se deve dar a articulação de diferentes esferas públicas que tenham por objetivo a elaboração de políticas públicas em prol do apoio ao próprio sistema de educação. Vejamos agora seus critérios de qualificação:
• Potencialização de políticas públicas por meio de trabalhos articulados e não fragmentados das diferentes instâncias públicas;
• Todas as secretarias envolvidas na elaboração de um plano ou programa devem possuir interesses e objetivos comuns;
• Quebrar com a verticalização das relações intergovernamentais para que estas se deem de forma horizontal;
• Avaliar sistemática e conjuntamente a eficiência, eficácia e efetividade dos planos e programas implementados. Neste ponto, vale esclarecer estes três conceitos.
Segundo Arretche (1998), a avaliação da efetividade de um programa busca analisar se houve mudanças na população que seria atingida por este, e se tais mudanças foram de fato causadas pelo programa. Trata-se, assim, da relação entre a implementação e os impactos e/ou resultados da política que está sendo avaliada. A avaliação da eficácia é a análise da relação entre as metas propostas e as efetivamente alcançadas, ou entre os instrumentos pensados para a implementação do programa e os de fato utilizados. Por fim, a avaliação da eficiência é a relação entre os resultados alcançados por uma dada política e o esforço empregado na implementação da mesma.
Assim, a representação de uma rede de apoio em nível macropolítico poderia ser visualizada no Esquema 3.
É importante lembrar que dentro de cada esfera pública há uma grande gama de ações que podem ser realizadas em nível micro e mesopolíticos.
Esquema 3 – Redes de apoi
Fonte: Produção da própria autor
Observamos que n compreendermos que mun articulados por meio das su âmbitos municipal, estadual
De toda forma, pod apoio compreendem trabalh com vistas a um trabalho co das relações entre indivíduo um tecido composto por instituições públicas e/ou pr
No âmbito público, independentemente de poss Compreendemos que cad comportarem realidades e todos atendam de maneira c
40 Legenda: SME - Secretaria Mu Municipal de Assistência Social; Social; SS - Secretaria de Saúde
Muni • SM • SM • SM • O
oio em nível macropolítico40
tora para este trabalho.
no esquema 3 as três esferas estão repre unicípio e estado estão postos num mesmo suas diversas secretarias para implementação d ual e/ou nacional.
odemos dizer, de modo geral, que, em todos alhos articulados, ou seja, formulados e implan cooperativo com um objetivo comum. Essas a duos, sejam estes atores políticos ou da socieda
r intersecções, ou conjunções, que podem s privadas.
o, faz-se necessário que os serviços trabalhem ssuírem autonomia para realizarem trabalhos d ada serviço deva ter essa flexibilidade, e demandas diversificadas, mas também jul
a consonante a uma política comum.
Municipal de São Paulo; SMS - Secretaria Municipal de al; SEE - Secretaria Estadual de Educação; SDS - Secre
Estado • SEE • SDS • SS • Outras unicípio SME SMS SMAS Outras Federação resentadas de forma a mo nível hierárquico e de políticas públicas de s os níveis, as redes de lantados conjuntamente, s articulações dependem edade civil, que formam ser caracterizadas por
hem de forma coerente, de maneiras diferentes. , visto os municípios julgamos essencial que
de Saúde; SMAS - Secretaria cretaria de Desenvolvimento
Alguns autores referem-se à relação hierárquica entre esses atores, enquanto outros compreendem que a falta da hierarquia seja um dos pontos centrais para a constituição de redes. Nossa pesquisa nos leva a ponderar sobre ambas as posições e reconhecer o valor de cada uma delas. Há momentos em que a falta de hierarquia se faz importante para que não haja soberania de uma área sobre a outra. Em outros, as relações verticais se fazem evidentes quando observamos o poder político que cada ator possui na constituição de políticas públicas, as quais são elaboradas por um conjunto de atores, dotados de força política diferente.
Finalmente, após a leitura de todos os referenciais, pudemos compreender que redes de apoio podem ser constituídas em diferentes dimensões: no universo escolar, entre diversas escolas de uma comunidade, entre diversos serviços municipais, e assim por diante. Isso quer dizer que elas podem compreender desde o universo mais restrito ao mais amplo, como é o caso da elaboração de políticas públicas que contem com a articulação entre as diferentes esferas: municipal, estadual e federal.
Tendo passado pelos diferentes sentidos sobre redes de apoio, bem como pela análise dos níveis nos quais elas podem se articular, apresentamos, no próximo capítulo, os resultados obtidos em nossa pesquisa no que se refere às ações da SME-SP com vistas à organização do atendimento ao público-alvo da educação especial, tendo como enfoque a análise de se e como são constituídas redes de apoio.
!
Antes de apresentar pouco da história da cons importante notar, em prim deficiência se deu predom dissociar a educação especi processo histórico no qual primeiro período em que exclusivas de educação esp 1990, em que temos um a 2002), porém com boa parte Bueno (1993) nos a primeiras entidades privada início do século XX. Entre sendo três delas para o at pessoas com DV e uma vo expandiu-se, principalment abrangendo não apenas São Bahia e Rio Grande do Sul.
As instituições priv (inclusive existentes até os para pessoas com DI (19 Fundação para o Livro do C de Assistência à Criança D AACD – para crianças com Apae (1954), sendo a prime Atualmente, essas convênio com a SME-SP (A no contraturno aos alunos c que, hoje, além de alunos c
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tarmos os dados obtidos em nossa pesquisa, onstituição do setor privado e sua articulaçã
imeiro lugar, que, historicamente, o atendim ominantemente por meio de instituições pr cial do atendimento via instituições, em sua ma al se insere nosso objeto pode ser dividido em e o atendimento a esse público ocorria em especial; e, em um segundo, principalmente
aumento crescente de matrículas na escola rte dos atendimentos complementares ainda seg auxilia no resgate e análise da educação espec das de atendimento às pessoas com deficiência tre 1903 e 1929, sete instituições sem fins luc
atendimento de pessoas com DI, três voltada voltada às pessoas com DA. Entre 1930 e 1950 te para as pessoas com DI e DV, com abertur ão Paulo e Rio de Janeiro, mas também Minas ul.
rivadas que foram abertas nessa primeira m os dias atuais) foram o Instituto Pestalozzi, hoje 1927); o Instituto Padre Chico, para pessoas o Cego no Brasil, hoje Fundação Dorina Nowill Defeituosa, hoje Associação de Assistência à om DF (1950); e a Associação de Pais e Amigo meira inaugurada no Rio de Janeiro.
s instituições, excetuando-se o Instituto Pa (ANEXO A) e prestam o serviço de apoio educ s com deficiência. Dessas, apenas o Instituto Pa
s com DI, também atende alunos com autismo
a, vale resgatarmos um ação com o público. É imento às pessoas com privadas, sendo difícil maioria, filantrópicas. O em dois momentos: um m instituições privadas e a partir da década de la comum (FERREIRA, segregados.
pecial, apontando que as ia do Brasil surgiram no ucrativos foram abertas, adas ao atendimento de 50, a educação especial tura de escolas especiais nas Gerais, Pernambuco,
metade do século XX oje chamado de Abadas, oas com DV (1929); a ill (1946); a Associação à Criança Deficiente – igos dos Excepcionais –
Padre Chico, possuem ducacional especializado Padre Chico e a Abadas, mo, atuam comoescolas
especiais41.
A partir da década de 1950 foram organizadas as primeiras campanhas nacionais voltadas à educação de pessoas com deficiência: em 1957, a Campanha para a Educação do Surdo Brasileiro (Cesb), em 1960, a Campanha Nacional de Educação de Cegos (CNEC) e, no mesmo ano, a Campanha Nacional de Educação e Reabilitação do Deficiente Mental (Cademe). A partir dessa década, as ações por parte do poder público aumentaram com a criação de serviços, grupos de trabalho e órgãos públicos voltados à educação especial (BUENO, 1993).
Durante a década de 1960, ocorreu uma intensificação dos movimentos sociais pelos direitos humanos, também com o fito de promover a conscientização e sensibilização da sociedade sobre os prejuízos da segregação e da marginalização de grupos de pessoas. Nesse período, entre as décadas de 60 e 70, as ONG se fortaleceram em um movimento de reação à falta de oportunidades participativas, às situações excludentes e às práticas repressivas advindas do regime militar (GOHN, 2008). A autora aponta que o cenário político da década de 70 “[...] estimulou o surgimento de inúmeras práticas coletivas no interior da sociedade civil, voltadas para a reivindicação de bens, serviços e direitos sociopolíticos, negados pelo regime político vigente” (GOHN, 2008, p. 71). Desenhava-se, então, um movimento de fato não governamental e, em particular, contra o governo vigente e suas ações.
Nesse quadro, temos a emergência das ONG em apoio aos movimentos sociais existentes, as quais tinham ideologia política definida e buscavam respostas às demandas apresentadas por tais movimentos, nas palavras de Gohn (2008):
[…] eram instituições de apoio aos movimentos sociais e populares, estavam por detrás deles na luta contra o regime militar e pela democratização do país. […] As ONGs eram suportes para a ação dos movimentos. Eram ONGs cidadãs, movimentalistas, militantes. (p. 89).
Essas ONG, chamadas de cidadãs pela autora, lutavam pela redemocratização do Estado e pela igualdade de direitos. “Em resumo: a força social do povo advinha da comunidade organizada.” (GOHN, 2008, p. 52).
Vale ressaltar que, nessa época, as instituições de atendimento ao alunado da educação especial não se configuravam como ONG. Eram instituições filantrópicas que não necessariamente se posicionavam contra o Estado ou se apoiavam em movimentos sociais. Elas foram criadas no intuito de cobrir as lacunas deixadas pelo poder público e tratavam de conseguir fundos públicos para sua manutenção.
Na década de 90, findo o período da ditadura e com a abertura dos canais de
comunicação, os movimentos sociais tiveram que se reestruturar, visto que estes sofreram perda de visibilidade política, devida ao novo momento da dinâmica das lutas sociais. Dessa forma, houve também a necessidade de rearticulação das ONG. Gohn (2008) nos lembra que o país passava pela fase de desmonte de políticas sociais com a reforma do Estado (1995) e que, diferentemente do período militar, o governo passava a defender ações de parceria entre ONG (e outras entidades do terceiro setor) e Estado, para o oferecimento de parte das