Já não é mais novidade a crescente fiscalização dos atos dos agentes públicos, seja como essencial instrumento para o combate à corrupção no país, como proteção ao erário público ou como restrição ao direito de ser votado.
Faz-se necessário discorrer sobre o tema, haja vista que as inelegibilidades que a proteção da probidade, da moralidade e a vida pregressa, referem-se, na maioria das hipóteses, à atuação do agente público. Além disso, moralidade administrativa e inelegibilidade são o alvo de investigação deste trabalho.
A probidade e a moralidade na função pública serão mais bem analisadas nos tópicos seguintes. Mas, desde já, é possível ressaltar que, se na vida privada os homens devem agir com probidade, na vida pública a probidade é imprescindível, uma vez que o agente público age em nome da coletividade e tem
o dever de zelar pelo patrimônio público e garantir os serviços públicos essenciais.
Na medida em que, ao longo do século XIX, a democracia foi enaltecida, a preocupação com a integridade e probidade daquele a quem será conferido o poder de decidir ganhou lugar de destaque em diferentes países.
A Declaração Internacional de Direitos do Homem e do Cidadão (1789), por sua vez, estabeleceu que a sociedade tem o direito de exigir a prestação de contas de todo agente público e de sua administração (art. 14).
José Roberto Pimenta Oliveira, parafraseando Celso Antônio Bandeira de Mello, ressalta que, com a soberania popular, estampada no art. 1º da Constituição Federal, a responsabilidade foi elevada a princípio constitucional autônomo do regime jurídico-administrativo112.
A responsabilidade dos agentes públicos, portanto, tem raízes profundas e, mais do isso, há evidente comunicabilidade entre as esferas encontradas no ordenamento jurídico brasileiro.
Temos, tradicionalmente, estruturas sistemáticas de responsabilidade dos agentes públicos.
Essa sistematização se refere ao conjunto de princípios e normas imponíveis à conduta funcional dos agentes públicos.
A responsabilidade do agente público é, assim, a sua sujeição aos efeitos jurídicos sancionatórios decorrentes da prática de um ilícito descrito na norma legal.
As esferas (ou sistemas) de responsabilidade, por sua vez, são as estruturas normativas que disciplinam os atos ilícitos e as respectivas sanções.
Referidas esferas podem ser invocadas simultaneamente, ainda que só haja uma ação humana e levam a diferentes consequências, dentre elas, a inelegibilidade.
Dessa forma, o sistema de responsabilidade no âmbito civil tem, dentre outras penalidades, o dever de reparar o dano; no âmbito penal, há imposição de penas privativas de liberdade; e, por fim, no âmbito da responsabilidade
112 OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 72.
administrativa, impõem-se as penas de demissão, suspensão e advertência, dentre outras.
Ocorre que as novas perspectivas das esferas de responsabilidades dos agentes públicos exigem um novo olhar sobre a disciplina, ou melhor, uma sistematização capaz de trazer uma ampla visão sobre o que o direito busca normatizar.
Ao final, o objetivo é destacar a esfera eleitoral de responsabilidade. Isto porque a “Lei da Ficha Limpa” coloca o Brasil em outro patamar no combate à improbidade administrativa.
De forma alguma esta pesquisa tem como fim trazer as minúcias de cada instituto que disciplina a responsabilização do agente público. As especificidades dos delitos, dos atos ímprobos, dos atos lesivos ao erário, etc., certamente dariam longas discussões, o que não se objetiva aqui.
Torna-se quase obrigatório, ainda que brevemente, discorrer sobre o conceito de agente público, expressão ampla e genérica para tratar dos sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasionalmente ou episodicamente113.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro aponta que o uso da expressão “agente público” foi adotado por ser vocábulo mais amplo do que “servidor público” para designar pessoas que exercem função pública, com ou sem vínculo empregatício114.
De forma bem sintética e seguindo a classificação adotada por Celso Antônio Bandeira de Mello115, os agentes públicos se dividem em:
a) agentes políticos: que são os titulares dos cargos estruturais à organização política do Estado, ou seja, os Chefes dos Poderes Executivos federal, estadual e municipal, os ministros e secretários de Estado, os senadores, deputados e vereadores.
Sobre os agentes políticos é importante ressaltar que eles não estão sujeitos à responsabilidade puramente disciplinar, pois a eles incide uma esfera própria de responsabilidade, qual seja, a responsabilidade política. Nota-se que a
113 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros,
2013, p. 248.
114 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2011, p. 526. 115 Op. cit., p. 251-259.
existência ou não de subordinação hierárquica para possibilitar as punições disciplinares é fator identificador dos agentes políticos116.
b) agentes honoríficos: são aqueles livremente designados para compor comissões técnicas em razão de sua reputação e de seus conhecimentos. É o caso dos membros do Conselho da República (art. 89, VI, da CF) ou do Conselho de Comunicação Social (art. 224, da CF).
c) servidores estatais: são aqueles que possuem relação de trabalho de natureza profissional e não eventual, sob vínculo de dependência, com o Estado e suas entidades da Administração indireta, independentemente de sua natureza pública ou privada.
Daqui se extraem dois grupos:
– servidores públicos: categoria que comporta subdivisões e se referem às pessoas físicas que mantêm vínculo de trabalho profissional com as entidades governamentais117.
Ressaltam-se aqui os militares, que, após a Emenda Constitucional nº 18, de 1998, não são mais tratados de “servidores públicos”, passando a ser incluídos em outra categoria. Aliás o Poder Judiciário também os trata como categoria separada, na medida em que dispomos da Justiça Militar, motivo pelo qual a análise de suas responsabilidades é disciplina à parte, com suas peculiaridades que exigiriam estudo mais aprofundado sobre o tema.
– empregados de empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações de Direito Privado instituídas pelo Poder Público.
d) particulares em colaboração com o poder público: estas figuras de agentes públicos vêm se mostrando cada vez mais presentes na realidade da Administração Pública.
Esta colaboração se dá através de118: delegação, como no caso das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, os que exercem serviços notariais, os leiloeiros, tradutores e intérpretes; requisição, nomeação ou designação para funções públicas relevantes (jurados, convocados
116 GARCIA, Mônica Nicida. Responsabilidade do Agente Público. Belo Horizonte: Fórum, 2004,
p. 33.
117 Lembra-se que a doutrina traz as subdivisões dos servidores públicos, seja com relação aos
titulares de cargos públicos ou empregos, além dos remanescentes do regime anterior, estabilizados pelo art. 19 das Disposições Constitucionais Transitórias.
para a prestação do serviço eleitoral, integrantes de comissões, etc.) ou gestores de negócios, que assumem determinada função pública em momento de emergência, como uma epidemia.
Celso Antônio Bandeira de Mello traz, ainda, outras tipologias, como os contratados por locação civil de serviços e cita o exemplo do advogado contratado para sustentação oral perante Tribunais119.
García de Enterría diz haver uma especial sensibilidade, uma verdadeira “ideologia da participação”, a ponto de a Constituição espanhola ter elevado a participação a princípio constitucional120.
Exigiria análise ainda mais minuciosa o tema que envolve a responsabilidade civil das empresas delegatárias de serviço público frente a terceiros e usuários.
Seria necessário debruçar nas questões que envolvem o artigo 37, § 6º, da Constituição Federal:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Discussão ainda mais profunda é aquela que envolve quem pode ser atingido pelo termo “terceiros”, que consta no indigitado parágrafo, se somente os usuários do serviço oferecido ou também os não usuários.
Vê-se que as ramificações do tema que envolve a responsabilidade dos agentes públicos deixaram de ser disciplina que pode ser abordada em um bloco só.
Pode-se citar, ainda, na categoria “agentes públicos” a atuação de particulares no “terceiro setor” e nas atividades terceirizadas da Administração Pública.
119 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros,
2013, p. 256.
120 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. v. 2. Madrid: Civitas, 2000, p. 85.
Como será visto adiante, para evitar qualquer discussão sobre a responsabilidade do particular em colaboração com o Poder Público, a Lei de Improbidade Administrativa – Lei nº 8.429/92 – dispõe nos seus três primeiros artigos:
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior. Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Assim, de forma ampla e geral nenhum particular que colabore com a Administração escapa da responsabilidade que é atribuída aos agentes públicos.
Traçados alguns aspectos das esferas de responsabilidades dos agentes públicos, não se pode olvidar, ainda, a comunicação entre as mencionadas esferas, momento em que surge a inelegibilidade.
Conforme já mencionado, a Lei Complementar nº 64/90, modificada pela Lei Complementar nº 135/10 (“Lei da Ficha Limpa”), fez constar, no inciso I do art. 1º, inúmeras causas de inelegibilidade que advêm da condenação em caso de ilícito penal comum, improbidade administrativa, crime de responsabilidade, ilícito eleitoral e irregularidade de contas.
Assim, a condenação nas demais esferas leva à inelegibilidade, que trata de restrição, ainda que provisória, da capacidade eleitoral passiva121, motivo
pelo qual se faz importante discorrer sobre a sistematização e a comunicação da responsabilidade no aspecto que envolve as condições de acesso a cargos eletivos.
2.6 A ineficácia do sistema tradicional de classificação das