Coordenação constitui núcleo e essência da atividade de planejamento. Todas as etapas do procedimento do planejamento, definição dos fins, diagnóstico e programação de ação, devem ser coordenadas, coesas, harmônicas, coerentes, integradas, interagidas, entrosadas, concatenadas, para a elaboração e efetivação do plano, que pressupõe unidade de ação. Coordenação evita contradições, descaminhos, repetição, desperdícios de tempo, material humano e físico. Racionalidade, liames e comunicações, com troca de informações entre órgãos, são imprescindíveis para a ação coordenada rumo às finalidades dos planos. A lógica de atuação de planejamento reside na coordenação, sob pena de jamais serem atingidos os fins planejados. Se cada ato seguir rumo próprio, um contradizendo o outro, instaura-se um caminho suicida, em que um ato mata o outro e nenhum sobrevive, sem jamais alcançar as finalidades objetivadas. A falta de coordenação, no exercício da função administrativa de planejamento, nega a razão de existência e de racionalidade do próprio Estado. O procedimento de planejamento administrativo demanda a participação dinâmica, efetiva, mas coordenada de todos os setores envolvidos.
A Constituição da República diz que cabe ao Ministro de Estado, dentre outras atribuições, “exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência” (art. 87, parágrafo
224 MEIRELLES, Hely Lopes. Estudos e pareceres de direito público. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1984. v. VIII. p. 81-89.
único, I).225 O Decreto-Lei n. 200/67 considera a coordenação “princípio fundamental” e “permanente” da atividade administrativa da Administração Federal, especialmente na execução dos planos e programas de governo, a ser exercida em todos os níveis, mediante a atuação das chefias individuais, com a “realização sistemática de reuniões com participação das chefias subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo”; em nível superior, a cooperação será assegurada por reuniões do Ministério com Ministros de áreas afins. Quando submetidos ao Presidente da República, os assuntos deverão “ter sido previamente coordenados com todos os setores” interessados, através de consultas e entendimentos, para soluções integradas, que se harmonizem com a política geral e setorial. Os órgãos que atuem na mesma região devem agir coordenadamente, assegurando a programação e execução integrada dos serviços federais (arts. 6º, II; 8º, §§; e 9º, Decreto-Lei n. 200/67).226
O princípio da coordenação, para Hely Lopes Meirelles, “visa entrosar as atividades da Administração”, evitando “a duplicidade de atuação, a dispersão de recursos, a divergência de soluções e outros males característicos da burocracia”; coordenar é “harmonizar todas as atividades da Administração, submetendo-as ao que foi planejado”, poupando “desperdícios”, “em qualquer de suas modalidades”; impõe-se “a todos os níveis da Administração”.227 Planejamento sem coordenação, adverte Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, “a nada conduz”; nela “estão os liames que levam ao comando administrativo”, onde “os elementos se fazem reais e vivos, imediatos e presentes, porque refletem estruturas básicas e existentes”, como “suporte na integração da atividade” e “ação de controle diretivo das variadas e dispersas funções administrativas”. Para “efeitos de coordenação”, na preparação de qualquer projeto de planejamento, devem ser procurados “a lógica administrativa na
225 Dispositivo constitucional, que levou Mateus Eduardo Siqueira Nunes Bertoncini, a afirmar que “o princípio da coordenação foi constitucionalizado.” (BERTONCINI, Mateus Eduardo Siqueira Nunes. Princípios de direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 141).
226 O Anteprojeto de organização administrativa que revoga o DL 200/67, elaborado por comissão de juristas,
mantém a coordenação, no Capítulo V, que cuida do Planejamento, nos arts. 40 a 44, destinada “a simplificar, integrar e unificar a ação”. Maria Coeli Simões Pires comenta que: “A ação articuladora envolve a coordenação e a supervisão. Coordenar significa integrar, simplificar e unificar a ação do Estado, e supervisionar relaciona-se com o conceito de controle, garantindo que as políticas públicas sejam concebidas, implementadas e monitoradas de forma conjunta, voltadas para as necessidades de inclusão e desenvolvimento sociais.” (MODESTO, Paulo (Coord.). Nova organização administrativa brasileira. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 183, 321-344)
relação entre órgãos e pessoas participantes” e “os nexos com o sistema legislativo para a preservação da legalidade na ação governamental”.228
O planejamento implica, ensina Eros Roberto Grau, “em que as ações do setor público sejam coordenadamente desenvolvidas”, característica que “acarreta o benefício de impedir a ocupação múltipla e concomitante de várias unidades do setor público na perseguição de um mesmo objetivo”, o que “poderia encaminhá-las a um regime de concorrência, em que articulassem ações contraditórias”, levando a “resultados negativos” quando adicionados os esforços desempenhados por todos.229 João Eduardo Lopes Queiroz e Márcia Walquíria Batista dos Santos chegam a falar em “administração pública coordenada”.230
A coordenação é sempre interna, impondo o inter-relacionamento dos diversos órgãos que participam do planejamento. Exige-se, também, a coordenação externa quando houver a participação de pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, fora dos quadros do ente público planejador, em regime de cooperação. Esta pressupõe aquela, porque cooperação sem coordenação configura uma contradição, isto é, não cooperação. Não se elabora um projeto para construção de um hospital só por engenheiros civis, sem ouvir os profissionais da saúde, os órgãos ambientais; não se cria um plano de alimentação escolar, visando inserir determinada vitamina para combater desnutrição de alunos de determina região, sem a participação de médicos, nutricionistas, professores e dos servidores que preparam a merenda escolar. Nenhum plano administrativo que envolva despesa pode ser realizado sem a participação dos agentes públicos encarregados dos setores de contabilidade e orçamento. Quanto maior a complexidade e a extensão do plano, mais setores estarão engajados e envolvidos coordenadamente na atividade de planejamento.
228 FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Comentários à reforma administrativa federal. São Paulo:
Saraiva, 1983. p. 75-79.
229 GRAU, Eros Roberto. Planejamento econômico e regra jurídica. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1978.
p. 13.
230 QUEIROZ, João Eduardo Lopes; SANTOS, Márcia Walquíria Batista dos. O setor público. In: CARDOZO,
José Eduardo Martins; QUEIROZ, João Eduardo Lopes; SANTOS, Márcia Walquíria Batista dos. (Orgs). Curso de direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 200. v. I.