Em grandes linhas, as bases institucionais da representação dos distritos eleitorais, a partir da Constituição Federal de 1988 (CF 1988) são:
Legislativo bicameral simétrico e forte (Lijphart 2012) 19. Quer dizer, a primeira
e a segunda câmaras têm igual poder constitucional e legitimidade democrática. Isto
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Na seção 5 apresento a literatura e a investigação das transferências fiscais do governo central brasileiro.
18 CF 1988, Art. 14: A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e
secreto, com valor igual para todos.
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Legistativos bicamerais podem ser classificados como simétricos ou assimétricos “com base em dois critérios - o poder constitucional relativo das duas câmaras e a legitimidade democrática da
é, além da Câmara, o Senado também tem a prerrogativa de iniciar, alterar ou bloquear proposições legislativas e suas preferências podem afetar o resultado legislativo final (Arretche 2010b, p.17; Tsebelis, George; Money 1997, p.16)
Sistema eleitoral de distritos plurinominais de representação proporcional com lista aberta para as Câmaras legislativas federal, estaduais e municipais, e sistema de maioria simples para o Senado. Sistema de maioria absoluta em dois turnos para presidente e para os governos locais.
O sistema multipartidário, marcado pela fragmentação (Kinzo 2004; Braga 2006), mas, também, pela existência de partidos relevantes na política nacional. A tendência no recente período democrático tem sido “a concentração das maiores bancadas em um número menor de partidos” (Braga 2007, p.11) e a estabilização do sistema partidário em torno de quatro ou cinco principais partidos (Santos & Vilarouca 2008).
Arranjo federativo e de descentralização político-administrativa, no qual, por um lado, os governos subnacionais têm autoridade decisória e de execução de certas políticas públicas e em relação à arrecadação e despesas orçamentárias (Arretche 2010b), por outro lado, o governo central conta com instrumentos que permitem centralizar recursos fiscais e controlar as despesas estaduais e municipais20.
Uma versão do debate sobre essas instituições foi sumarizada por Braga (2007, pp.7–8) ao discutir duas linhas analíticas. A primeira linha analítica enfatiza os sistemas eleitoral e partidário e entende que eles dificultam a nacionalização, estabilidade e disciplina partidária, levando-os, também, à inconsistência programática e ideológica. Entre os autores dessa linha destaco Mainwaring (1993) e Samuels (2003). A segunda linha, entretanto, salienta que esses problemas, se
segunda câmara – legistativos bicamerais podem ser classificados como simétricos ou assimétricos. Câmaras simétricas são aqueles com igual ou somente moderada desigualdade de poderes constitucionais e legitimidade democrática. Câmaras assimétricas são altamente desiguais nestes aspectos. ” Para o bicameralismo ser considerado forte a “câmara alta tem de ser eleita em uma base diferente da câmara baixa, e deve ter poder real - idealmente tanto poder como a câmara baixa” (Lijphart 2012, pp.38, 193) (traduzido do original).
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A descentralização fiscal é estabelecida constitucionalmente. Mas, a partir de meados dos anos 1990, o governo central empreendeu um processo de rescentralização fiscal e, instituiu normas de controle dos gastos dos governos subnacionais, principalmente, por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal (Figueiredo & Limongi 2008)
não foram superados, diminuíram consideravelmente devido aos recursos orçamentários e do poder de agenda que o Executivo detém e, também, devido as “atribuições regimentais que os líderes partidários possuem na dinâmica da Câmara dos Deputados, lhes garantindo o controle sobre as respectivas bancadas”. Destaco nessa segunda linha autores como Figueiredo e Limongi (1998) Cheibub et al. (2009) e Arretche (2010a) que afirmaram que a Câmara e o Senado são partidários. Outra versão, na verdade um desdobramento da anterior, também entende as instituições definindo a ação racional das legisladoras e dos legisladores na arena parlamentar e na arena eleitoral. Dividirei essa versão em abordagens “localista”, distributivista e partidárias21 do comportamento de parlamentares no legislativo nacional e suas relações com os governos locais e a sua base eleitoral.
A abordagem “localista” focaliza o papel dos governos subnacionais e entende que o legislativo brasileiro opera como uma “assembleia dos estados” (Abrucio 1998, p.178) repleta de “políticos mais interessados em defender os interesses de seus estados e municípios do que em defender plataformas nacionais” (Samuels 2003, p.210)22. O sistema eleitoral e o partidário, juntamente com o federalismo brasileiro, promoveriam a ingerência dos governos estaduais e da política local na política nacional.
Na corrente distributivista, as instituições políticas brasileiras, em particular a alegada fragilidade dos partidos, seriam propícias para as práticas clientelistas e pork barrel23
e hostis ao comportamento parlamentar partidário. Disso resultaria um
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Os modelos partidários e distributivista foram tratados por Lemos (2001).
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Ao investigar o cálculo sobre as carreiras de parlamentares da esfera federal, nos anos 1990, o autor caracterizou Câmara de Deputados do Brasil, como “full of politicians more interested in seeking an extralegislative position than a career in the legislature and in defending the interests of their states and municipalities rather than defending coherent national platforms,”
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Distingo com Ames et al. (2008, pp.157–158) o clentelismo – que tem como referência bens privados – de pork-barrel – referido aos bens públicos e à produção legislativa de tipo destributiva. “O clientelismo implica uma troca de votos por bens privados - isto é, bens que beneficiam um ou apenas alguns indivíduos. Assim, o clientelismo engloba o "patroagem" - a oferta de emprego público para o apoio político - e a distribuição de bens tangíveis ou presentes - calçados, panelas de pressão, camisetas, até dinheiro - pelos candidatos na esperança de atrair votos.
[...] No legislativo, pork-barrel refere-se à busca de votos por deputados que, de alguma forma, arrecadaram fundos públicos para investimentos de infra-estrutura para a sua localidade. Em muitos casos, deputados federais incumbentes obtêm fundos federais para construir bens públicos como hospitais, escolas, pontes, estradas e estradas pavimentadas.
predomínio de políticas distributivas no lugar de políticas de abrangência nacional e de programas ideológicos (Ames 1995; Ames et al. 2008; Leal 1997; Mainwaring 1999). Dito de outro modo, a atividade legislativa de cada parlamentar estaria voltada à concentração de benefícios e para a proposição de políticas dirigidas para sua circunscrição eleitoral. No entanto, as investigações de Ricci (2003; 2006) e de Lemos (2001) não confirmaram a prevalência de políticas distributivista do tipo paroquialista no Congresso brasileiro. Embora, esse tipo de proposição estivesse presente, a característica da legislação produzida por parlamentares era antes de características de difusão do que de concentração de benefícios.
Para a corrente partidária a influência dos governos estaduais no comportamento legislativo nacional apesar de incontroversa, dado o desenho federativo brasileiro e os vínculos eleitorais locais de parlamentares nacionais, não seria o fator determinante do comportamento de parlamentares. As normas que regulam a relação entre o executivo e o legislativo e o papel dos partidos na arena parlamentar prevalecem, aumentando a previsibilidade dos resultados legislativos. Ao invés de legisladores nacionais individualizados e predominância de políticas paroquiais, isto é, de legisladores e legisladoras orientados, de forma exacerbada, pelos interesses e pela política de seus distritos, a tendência é da coordenação do comportamento legislativo de acordo com o pertencimento a um partido da coalizão do governo, ou a partido que faz oposição parlamentar a ele (Cheibub et al. 2009; Arretche 2010b; Figueiredo & Limongi 1998). Nas palavras de Santos e Vilarourca (2008, p.57) ao sintetizar as concepções dessa corrente: “presidentes no Brasil negociam com partidos políticos, não com legisladores individuais”.
Seja em qual perspectiva for, a literatura tem dado pouca atenção a análise
empírica dos efeitos de uma das características específicas do sistema eleitoral: a demarcação e a magnitude dos distritos eleitorais no legislativo federal, mais exatamente à representação desproporcional dos distritos eleitorais.
“Clientelism implies an exchange of votes for private goods – that is, goods that benefit one or just a few individuals. Thus clientelism encompasses “patronage” – the offering of public-sector employment for political support – and the distribution of tangible goods or gifts – shoes, pressure cookers, T-shirts, even money – by candidates in the hopes of attracting votes.
[…] At the legislative level, pork-barrel politics refers to seeking votes for federal deputy candidates who have, in some capacity, garnered public funds for infrastructural investments to one’s locality. In many instances, incumbent federal deputies obtain federal funds to construct such public goods as hospitals, schools, bridges, highways, and paved roads.
No legislativo brasileiro, a representação dos distritos eleitorais é uma das mais desproporcionais entre os países democráticos, federativos ou unitários (Mainwaring 1993; Samuels & Snyder 2001; Snyder & Samuels 2004). Mesmo assim, embora haja pesquisas sobre como isso afeta a distribuição de recursos fiscais, são poucas as investigações dedicadas a verificar empiricamente se, e como, a representação distrital desproporcional no Congresso brasileiro afeta a formação de coalizões legislativas.
Em alguns estudos sobre as transferências fiscais do governo do Brasil para os governos subnacionais, tais como os de Soares e Neiva (2011); Soares e Lourenço (2004), Turgeon e Cavalcante (2014), Arretche e Rodden (2004), Amorim e Simonassi (2013), o exame das coalizões legislativas é menos comum, usualmente, são analisadas as coalizões do governo, porém, incluindo-as no rol de outras variáveis explicativas, juntamente com a sobrerrepresentação.
Um exemplo de investigação sobre o impacto da desproporcionalidade distrital nas decisões legislativas é o trabalho de Bohn (2006) sobre a Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988. A autora encontrou evidências da formação de “coalizões de subdesenvolvimento” para vetar emendas sobre questões federativas em conflito com os interesses de estados menos desenvolvidos economicamente. Nas legislaturas que se seguiram à CF 1988, Cheibub et al. (2002) e Arretche (2010a) não observaram a formação de um bloco de estados para bloquear ou aprovar projetos de lei. O fator relevante nas votações foi a bancada partidária em relação à coalizão do governo. Noto, entretanto, que essas últimas pesquisas não tinham o objetivo de analisar diretamente a variável sobrerrepresentação distrital. Nesta tese, obviamente, a variável principal é a representação dos distritos eleitorais no Congresso Brasileiro.