Vad bidrar Goequal med när det gäller målen i jämställdhetsstrategin?

A hipótese central do presente trabalho tem como principal fundamento teórico a contribuição de Amado CERVO (2001, p. 279-302; 2002, pp. 455-462; 2008, p. 61-90), fundador da chamada “Escola de Brasília”. A partir de uma crítica às correntes dominantes nas RI, que apresenta muitos pontos de contato com as formuladas por Ayoob e outros autores situados fora do mainstream da disciplina10, Cervo identifica quatro tipos-ideais de Estado (liberal-conservador, desenvolvimentista, normal ou neoliberal e logístico) que, aplicados à realidade histórica, permitiriam compreender a política externa dos países sul-americanos (BERNAL-MEZA, 2005, p. 221). Os paradigmas são entendidos, na sua formulação, como expressão de diferentes tipos particulares de Estado e dos modelos de inserção externa adotados por cada um deles. No Brasil esses paradigmas correspondem, sucessivamente, ao período entre a Independência e o início do regime getulista (1822-1930), ao ciclo desenvolvimentista (1930-1989), às reformas neoliberais entre os governos de Fernando Collor de Mello e o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (1990-1998) e, por fim, ao modelo híbrido, fruto da combinação de elementos neoliberais e neodesenvolvimentistas, que se esboça no segundo mandato de FHC (1998-2002) e se consolida nos dois mandatos do presidente Lula, a partir de 2003.

A elaboração de Cervo tem como ponto de partida o patrimônio intelectual dos teóricos estruturalistas latino-americanos, desde a crítica cepalina ao modelo clássico liberal das vantagens comparativas até as proposições dependentistas em torno da dualidade centro- periferia, mas procura transpor o determinismo fatalista de muitas dessas análises, na busca de brechas que possibilitem a inserção internacional dos países latino-americanos em patamares mais elevados e eqüitativos, reduzindo a defasagem em relação aos centros desenvolvidos (SOMBRA SARAIVA, 2009, p.31). Trata-se de um corpo teórico formulado sob o impacto das reformas neoliberais da década de 1990, com as marcas do engajamento do seu autor no

10 _{Sem negar a importância do conhecimento teórico acumulado no campo das RI como instrumentos para a} compreensão da realidade internacional, CERVO defende o questionamento e a busca de alternativas às matrizes dominantes – realistas, liberais e construtivistas, entre outras – por considerar que “as teorias norte-americanas, as mais elaboradas e consistentes, tomadas de forma acrítica pelo pensamento acadêmico, ou político, induzem o apoio à ordem sistêmica de um mundo feito de interesses, valores e resultados que favorecem a manutenção da hegemonia norte-americana” (...). Segundo ele, “a postura crítica diante dessas teorias de matriz norte-americana permite, pela lógica, modificar a ordem e orientá-la para a equalização de elementos oriundos de diversas identidades nacionais, regionais, civilizatórias, econômicas e de segurança” (2008, p. 63). Em trabalho mais recente, CERVO adota um tom militante, com o seu apelo a uma luta no campo teórico das RI contra o que chama de “imperialismo epistemológico” (2009, p.62).

combate à hegemonia esmagadora do que se denominava, na época, de “pensamento único” – e para a procura de alternativas.

A crítica de Cervo tem como alvo o abandono do paradigma do Estado desenvolvimentista em favor do paradigma neoliberal, a partir das reformas implementadas em um mesmo período histórico por um conjunto de presidentes latino-americanos em que se destacam Carlos Salinas de Gortari (México), Carlos Menem (Argentina), Alberto Fujimori (Peru), Carlos Andrés Pérez (Venezuela) e Fernando Collor de Mello (Brasil). A expressão “Estado normal”, aplicada à uniformidade das políticas adotadas, reflete o empenho desses governantes em aceitar as diretrizes recebidas dos centros internacionais de poder, encaradas por eles e seus partidários como o único meio de obter acesso aos circuitos financeiros e comerciais de um mundo em processo de globalização. Na linguagem ácida de CERVO (2008, p.78):

Haveria-se de seguir as instruções do centro capitalista ou ficar sem empréstimos de salvação. O conjunto dessas instruções sugeria três dimensões de uma nova abertura – daí o sucesso desse termo na linguagem latino-americana: dos mercados de consumo, dos mercados de valores e do sistema produtivo e de serviços. Para realizar essa mudança de modelo, as táticas vinham anexas ao conjunto de instruções: eliminar o Estado empresário, privatizar os empreendimentos estatais, realizar superávit primário, proteger o capital e o empreendimento estrangeiro e adaptar as instituições e a legislação de modo a produzir esse novo marco regulatório. Ser normal, na feliz expressão de Domingo Cavallo, ministro das Relações Exteriores no governo de Menem, significa dar cumprimento a esse conjunto de instruções. Ser normal converte-se na aspiração de praticamente todos os governos latino-americanos a partir de 1989-90: nosotros queremos ser normales.

Como se pode notar pela citação acima, Cervo não economiza críticas às políticas implementadas nos países latino-americanos com base na apologia à “normalidade”. A abertura econômica, segundo ele, foi transformada numa estratégia em si mesma, “sem (que houvesse) nenhuma estratégia de inserção adequada no mundo da interdependência real” (2008, p.80). No Brasil, prossegue, o patrimônio nacional “construído em sessenta anos de esforços” foi entregue ao capital estrangeiro por meio das privatizações e a economia se estagnou, ao mesmo tempo que se intensificava a transferência da renda gerada no país para o exterior.

A particularidade brasileira é que, ao contrário de outros países, como a Argentina, aqui a implementação do modelo do Estado normal não foi levada às últimas conseqüências: “o Brasil de Cardoso manifesta hesitações quanto ao ritmo e à coerência a adotar diante do

novo modelo de inserção internacional e organização interna” (CERVO, 2008, p.82). A adesão à cartilha neoliberal foi incompleta: elementos do desenvolvimentismo sobreviveram e forneceram os alicerces de um novo paradigma, ao mesmo tempo pós-neoliberal e pós- desenvolvimentista, de tal modo que, no segundo mandato de FHC, o Estado normal passou a coexistir com um conjunto de elementos prenunciadores do Estado logístico.

Essa transição, conforme esclarece o autor, não representa um retorno ao Estado desenvolvimentista, na medida em que o Estado mantém em mãos privadas o núcleo dinâmico da economia, sem recuperar as funções empreendedoras que caracterizaram sua atuação no período 1930-1990. Por outro lado, o paradigma logístico se distingue do neoliberal pelo reforço do papel do Estado, que no novo modelo adquire um papel ativo no fortalecimento da economia nacional e no esforço de elevar a capacidade do país de disputar espaços no cenário global: “O foco do paradigma consiste, precisamente, em dar apoio logístico aos empreendimentos, o público e o privado, de preferência o privado, com o fim de robustecê-lo em termos comparativos internacionais” (CERVO, 2008, p. 86-87). Aliás, lembra o mesmo autor, é exatamente assim que agem os governos centrais (EUA, Europa e Japão), “protegendo empresas, tecnologia e capitais de matriz nacional, estimulando seu fortalecimento interno e sua expansão global”

A ruptura do governo Lula com o paradigma do Estado normal tem como ponto de partida a idéia de que a estratégia de desenvolvimento do Brasil deve ser formulada sobre bases nacionais, e não imposta de fora para dentro. Os novos dirigentes se afastam da “autonomia pela integração”, o lema que caracterizou a PEB sob o comando de Luiz Felipe Lampreia e Celso Lafer, na administração FHC, desconfiando de que a proposta de “globalizar a democracia”, implementada pelos países centrais, representasse na realidade uma armadilha, assim definida pelo analista argentino Mario RAPOPORT (2008, p.13-14): democratizar os regimes políticos internos nas nações periféricas sem deixar de acatar as regras dos países ricos, permanecendo, sempre, dentro de uma ordem internacional erigida em torno de uma permanente desigualdade entre os atores. É assim que, em lugar de “globalizar a democracia”, o Ministério das Relações Exteriores (MRE) passa a defender nos fóruns internacionais uma inversão nos termos dessa fórmula: “democratizar a globalização”. Mas ainda era insuficiente, do ponto de vista do governo brasileiro, o simples questionamento da ordem internacional vigente. No governo Lula, conforme RAPOPORT (2008, P. 13-14), a nova orientação da PEB assume o desafio de atuar de modo assertivo como instrumento de uma estratégia nacional capaz de unificar os interesses de um amplo leque de setores sociais domésticos:

Los nuevos dirigentes tomaron conciencia del poder del Estado para transformar al país en un agente activo de los procesos globales. Un poder que no se limita a asistir pasivamente al juego de las fuerzas del mercado o de las potencias hegemónicas a nivel mundial, sino que se proyeta hacia afuera en beneficio del conjunto de los sectores productivos.

Essa conduta do Estado brasileiro é congruente com as análises (BURGES, 2007) que apontam a influência de um enfoque neo-estruturalista na estratégia de inserção internacional do Brasil. A abordagem neo-estruturalista foi proposta na virada da década de 1980 para a de 1990 por autores ligados à Comissão Econômica das Nações Unidas para a América Latina (Cepal), como Ricardo FFRENCH-DAVIS (1991) e Osvaldo SUNKEL (1991), antes que a orientação da Cepal se inclinasse decididamente pelos preceitos neoliberais do “regionalismo aberto”. Os autores neo-estruturalistas defendiam um meio-termo entre as posições estruturalistas tradicionais, que forneceram o fundamento teórico para o nacional- desenvolvimentismo a partir do final da década de 1940, e o neoliberalismo puro e duro que viria se cristalizar no Consenso de Washington. Na avaliação de Sean W. BURGES (2007, p. 1348-1352), essas propostas deixaram uma marca importante na formulação da PEB no governo de FHC, quando, sob a influência da ideia da “Terceira Via”, buscava-se justamente uma alternativa capaz de evitar a adesão incondicional à globalização neoliberal, criticada como uma fonte de assimetrias no sistema internacional, em prejuízo dos países em desenvolvimento.

Tal como o estruturalismo das formulações cepalinas originais, a abordagem neo- estruturalista tem como alicerce a tradição keynesiana que defende explicitamente um papel central para o Estado na orientação das atividades econômicas, mas inova ao defender, aceitando parcialmente o argumento neoliberal, maior ênfase aos atores privados e à dinâmica competitiva do mercado. Os neo-estruturalistas, por outro lado, rejeitam a retirada radical do Estado da cena econômica, defendendo a manutenção da presença estatal na definição dos rumos da economia e na correção dos desequilíbrios resultantes das reformas liberais.

Na coletânea que reúne os principais textos da abordagem neo-estrutualista, Osvaldo SUNKEL e Joseph RAMOS (1991, p. 19) enfatizam que sua forma de conceber o processo de desenvolvimento “significa, en lo esencial, retomar y superar el desafio industrializador original de (Raúl) Prebisch en torno de generar um mecanismo endógeno de acumulación y generación de progreso técnico que permita uma capacidad propia para crecer con dinamismo y productividad”. (SUNKEL; RAMOS (1991, p. 19) advertem na sequência que

(...) dicha concepción estratégica no está orientada, a priori, en favor de la sustitución de importaciones, lo que habría de llevar a un callejón sin salida. Por el contrario, en esta propuesta se dejan abiertas las opciones para orientar esa industrialización ‘desde adentro’ hacia determinados mercados internos y externos, prioritarios en la estrategia de desarrollo de largo plazo, en los cuales nuestros países posean o puedan adquirir niveles de excelencia relativa que les garanticen una sólida inserción en la economía mundial.

Um elemento chave nessa estratégia é o respeito aos equilíbrios macro-econômicos básicos. A ponderação dos dois autores reflete claramente a amarga experiência dos programas “heterodoxos” de estabilização econômica implementados na década de 1980 no Brasil, Argentina e Peru por economistas de orientação estruturalista, que tiveram como resultado o agravamento do conflito distributivo, gerando grande incerteza entre os agentes econômicos. Seu naufrágio, com a retomada da hiper-inflação em patamares ainda mais elevados, removeu as últimas resistências ao modelo neoliberal. Ao mesmo tempo, os neo- estruturalistas se diferenciam do tradicional nacionalismo latino-americano ao atribuírem um papel importante às empresas transnacionais em seu modelo neodesenvolvimentista. O objetivo não é ampliar a presença estatal na economia por meio da nacionalização dos investimentos externos, mas sim intervir, por meio dos instrumentos à disposição do Estado, para redirecionar a atuação do capital estrangeiro, conforme analisam SUNKEL E RAMOS (1991, p.23):

La producción de las transnacionales instaladas em región (...) ha de ser volcada hacia afuera, aprovechando su red de comercio internacional, negociando compromisos de desempeño exportador a cambio de permitir la aquisición de insumos a precios internacionales vigentes. En definitiva, se postula uma intervención selectiva que busque establecer ventajas comparativas dinámicas em los mercados internacionales, pues la exportación es la próxima etapa para aprovechar la plataforma industrial existente.

O novo modelo corresponderia a uma terceira fase da inserção das economias latino- americanas na economia global, sucedendo ao desenvolvimento “voltado para fora”, com base na exportação de produtos primários, e ao desenvolvimento “voltado para dentro” que caracterizou a “industrialização por substituição de importações” associada à primeira geração de planejadores econômicos estruturalistas. A proposta de SUNKEL (1991, p.65) atribui uma função privilegiada aos recursos naturais passíveis de aproveitamento econômico e à vasta disponibilidade de mão-de-obra:

Un verdadero desarrollo nacional y regional tendrá que basarse primordialmente en la transformación de los recursos naturales que la América Latina posee en relativa abundancia, en el aprovechamiento mesurado y eficiente de la infraestructura y capital acumulados, en la incorporación del esfuerzo de toda su población – en especial aquella relativamente marginada.

Na visão de BURGES (2007, p. 1349), o exemplo mais significativo da aplicação dessa abordagem ao terreno da política externa é a atitude em relação ao Mercosul, encarado como um espaço para a ampliação do mercado doméstico e uma plataforma para a elevação da competitividade da indústria brasileira aos padrões internacionais:

The neostructuralist state is not charged with bringing about results, but with clearing barriers – resulting either from market failure or excessive interventionism – to private sector activities in the selected areas and providing a small measure of protection during the unstable initial years. Essa conduta é mantida e aprofundada na passagem para o governo seguinte, quando a internacionalização das empresas brasileiras adquire uma dimensão estratégica ainda maior. Com a posse de Lula, em 2003, instalam-se em Brasília e no comando de entes estatais como o BNDES e a Petrobras quadros dirigentes menos comprometidos com a fé na capacidade do mercado em prover o desenvolvimento por sua própria conta. Aí a opção pelo paradigma logístico se torna explícita no discurso pronunciado por Lula em 2005 no Fórum Econômico Mundial, em Davos: “Uma coisa que eu tenho assinalado sistematicamente aos empresários brasileiros – disse ele – é que não devem ter medo de se converter em empresas multinacionais (...), em fazer investimentos em outros países, porque isso seria bom para o Brasil”.

É assim que, no plano das relações exteriores, o Estado passa a promover intensamente a elevação da competitividade das empresas brasileiras. Crescem os investimentos em tecnologia nacional. Na interpretação de CERVO (2008, p.86-87), “a expansão para fora da economia brasileira, condição necessária para se atingir a interdependência real no mundo da globalização no entender dos logísticos, opera-se de dois modos: pela agregação dos empreendimentos nacionais às cadeias produtivas internacionais e por investimentos diretos no exterior, a começar pela vizinhança”. Pois exatamente nesse momento, a vizinhança sul-americana é valorizada como espaço prioritário de expansão dos interesses brasileiros, seja por meio da integração viária e energética que já se esboçava com a criação da IIRSA (Iniciativa de Integração da Infra-Estrutura da América do Sul) em 2000, ainda na gestão FHC, seja por meio do apoio estatal aos investimentos diretos de grandes

empresas brasileiras em processo acelerado de internacionalização. Como quem segue fielmente um roteiro pré-definido, o Estado logístico brasileiro imita os passos dos países avançados do Norte inclusive nesse terreno: a busca de incorporação do entorno territorial como área de expansão dos interesses econômicos nacionais (FLYNN, 2007, p. 15-25).

No nosso entender, a chave explicativa para os conflitos que eclodiram na América do Sul a partir de meados da década de 2000, envolvendo empresas brasileiras e governos de países vizinhos, pode ser encontrada a partir do contato do Estado logístico brasileiro com o entorno regional, que também passou por mudanças significativas nesse intervalo. Note-se que a discreta transição do Estado normal ao logístico no Brasil se deu no período em que a América do Sul, no seu conjunto, experimentava o enfraquecimento do modelo neoliberal. Entre os muitos autores que se dedicaram ao rescaldo da aplicação das políticas inspiradas no Consenso de Washington, destacamos aqui a avaliação de Atilio BORON (2004, pp. 23-34), que aponta o fracasso dos governantes neoliberais em cumprir suas promessas em três áreas principais:

- desempenho econômico (em lugar de um crescimento estável, os resultados das “reformas estruturais” se limitaram a índices modestos de aumento do PIB nos primeiros anos, seguidos pela estagnação ao final da década de 1990;

- políticas sociais (brutal concentração da renda, aumento dramático do desemprego e do trabalho informal, degradação urbana, desmantelamento dos serviços públicos, exclusão social);

- democracia (ceticismo crescente em relação às instituições da democracia liberal, perda de representatividade dos partidos políticos).

Curiosamente, esse período de decadência econômica, social e política na maior parte da região foi aquele em que a Petrobras expandiu seus investimentos a todos os países do subcontinente (com a única exceção do Suriname), aproveitando as oportunidades abertas pela adoção generalizada do paradigma do Estado normal. Essa expansão se deu, basicamente, a partir da adoção de regras mais favoráveis ao capital externo no setor de recursos energéticos em vários países, o que em alguns deles incluiu a privatização das empresas petroleiras estatais.

Ou seja: enquanto a consolidação do paradigma logístico nos governos de FHC e Lula coincidia com a vigência do paradigma do Estado normal, puro e duro, nos países sul- americanos hospedeiros de investimentos brasileiros, a expansão dos interesses econômicos do Brasil se dava em um clima de harmonia quase perfeita. Muita cooperação, pouco conflito. Gradualmente, porém, o panorama político foi se alterando, à medida que a percepção de

fracasso das políticas neoliberais impulsionou a ascensão de governos “progressistas”, a exemplo do que havia ocorrido no Brasil com a vitória eleitoral de Lula em 2002.

Por caminhos diversos e de maneiras diferenciadas, os governos “de esquerda ou centro-esquerda” instalados na Venezuela, Bolívia, Equador, Argentina e Paraguai aboliram o paradigma do Estado normal e adotaram políticas voltadas para o resgate do desenvolvimentismo, inclusive com a adoção de estratégias que – guardadas as devidas proporções, pois se trata de economias muito mais pobres que a brasileira – revelam evidente semelhança com o espírito e os propósitos do paradigma logístico brasileiro. Assim como no Brasil, as autoridades “progressistas” nos países vizinhos abraçaram a causa do fortalecimento das capacidades estatais e uma postura assertiva em defesa de sua concepção de desenvolvimento nacional, geralmente associada à industrialização, ao controle do capital estrangeiro, ao aumento da receita fiscal e à soberania sobre os recursos naturais. Conforme sintetiza Luis Fernando AYERBE (2008, p.265):

Apesar de apresentarem perfis políticos diferenciados, as administrações de Kirchner, Morales, Lula e Chávez11 _{têm em comum a preocupação com a} revalorização do protagonismo do Estado em face do mercado. Neste sentido, suas ações objetivam recuperar capacidades de gestão no âmbito interno, especialmente com a promoção da equidade social, e externo, com a busca de afirmação regional, especialmente no âmbito sul-americano, e maior autonomia nas relações com os Estados Unidos.

Nesse contexto, pareceria lógico supor que uma maior identidade político-ideológica entre o núcleo governante brasileiro e seus colegas “progressistas” sul-americanos produzisse níveis ainda mais elevados de cooperação. Ocorreu o contrário. Como se sabe, Evo Morales decretou a “nacionalização” do gás natural na Bolívia e obrigou as empresas de hidrocarbonetos estrangeiras, inclusive a Petrobras, a renegociar os contratos; Hugo Chávez e Rafael Correa também modificaram as regras para os investimentos em petróleo na Venezuela e no Equador, novamente com redução dos lucros da Petrobras; e Fernando Lugo pressionou o governo brasileiro até alcançar condições mais favoráveis ao Paraguai em relação à eletricidade produzida pela Binacional Itaipu.

A partir de um ponto de vista liberal, Pedro da Motta VEIGA e Sandra P. RIOS (2007, p.36) apontam o efeito negativo que o ressurgimento do nacionalismo econômico tem provocado sobre a agenda da integração regional. O cenário sul-americano, segundo

11 Quando o texto de Ayerbe foi redigido, os governos de Rafael Correa, no Equador, e Fernando Lugo, no Paraguai, ainda eram muito recentes.

esses dois autores, passa a oscilar “entre uma agenda de cunho ‘desenvolvimentista’ – que tem dificuldades para lidar com a agenda da liberalização comercial – e uma agenda claramente antiliberal e de formação de coalizões de países afins ideologicamente”. De