A contratação pública e a sua tradicional visão9 – um contrato para satisfazer uma necessidade – sem nenhum outro propósito está ultrapassada. O contrato público já não é visto como um fim em si mesmo, mas sim como um auxiliar no cumprimento de variados objetivos.
Destarte, além de satisfazer o interesse público, a contratação pública prossegue outros objetivos sociais comuns10, sejam eles ambientais ou sociais.
8 Vejamos os compromissos e conclusões a propósito desta nova economia, ponto 59 - «We view the implementation of green economy policies by countries that seek to apply them for the transition towards sustainable development as a common undertaking, and we recognize that each country can choose an appropriate approach in accordance with national sustainable development plans, strategies and priorities» e ponto 60 - «We acknowledge that green economy in the context of sustainable development and poverty eradication will enhance our ability to manage natural resources sustainably and with lower negative environmental impacts, increase resource efficiency and reduce waste» - documento gerado com as conclusões e compromissos da Rio + 20 – The Future We Want – Disponível em http,//www.un.org/disabilities/documents/ rio20_outcome_document_complete.pdf. [29-11-2015].
9 «[M]eio de aprovisionamento e satisfação das necessidades de funcionamento da máquina administrativa dos Estados» - Cláudia VIANA, Os Princípios Comunitários na Contratação Públi- ca, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, p.32.
10 Expressão utilizada pela Comissão Europeia em, Comissão Europeia, Livro Verde «sobre a modernização da política de contratos públicos da UE. Para um mercado dos contratos pú- blicos mais eficiente na Europa», Bruxelas, COM (2011) 15 final, de 27 de janeiro de 2011, p. 4. Disponível em WWW, <URL, http,//eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF /?uri=CELEX,52011DC0015&qid=1449096174066&from=EN. [Consultado em 30 de novembro de 2015].
Responsabilidade Global, pequenos contributos nacionais – a contratação pública verde
A contratação pública verde (CPV) é a atualidade, com preocupações pas- sadas, mas com angústias relativas ao futuro. Não podemos olvidar, a dimensão económica que este setor representa - 19% do PIB interno da UE11.
Cúmplices com a carência do desenvolvimento sustentável os contratos públicos amigos do ambiente constituem-se como «instrumento básico para el
cambio en el modelo productivo mediante la imposición de câmbios que contribuy- an a mejorar el médio ambiente, los derechos sociales o incluso la propia sostenta- bilidad económica de las Administraciones públicas»12. Ou seja, caminhamos para um mercado responsável – «[l]a integración de consideraciones ambientales es un elemento essencial para la configuración de un mercado público responsable, que excluya a las empresas que no internalizan sus costes ambientales, incumpliendo los estándares legales comumitarios de protección ambiental»13 – aumentamos a velocidade e vamos transpondo barreiras de equilíbrio com outros fins e princípios do mercado único europeu.
A Comissão Europeia, através da sua Comunicação «Contratos Públicos para um ambiente melhor»14 esmiúça o que será a CPV: «processo mediante o qual as autoridades públicas procuram adquirir bens, serviços e obras com um impacte ambiental reduzido em todo o seu ciclo de vida, comparado com bens, serviços e obras com a mesma função primária que seriam de outro modo adquiridos»15.
A versão nacional da definição de CPV surge pela Resolução do Conse- lho de Ministros n.º 65/2007 de 7 de maio de 2007 - «[e]ntende-se por compras
públicas ecológicas a integração de critérios ambientais no processo de contratação pública de aquisição de bens, prestação de serviços e nas empreitadas, visando a identificação e possível escolha de produtos ou serviços com um melhor desempe- nho ambiental»16.
11 Comissão Europeia, Comprar ecológico! Manual de contratos públicos ecológicos, Luxemburgo, Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 2011, p. 5.
12 J. José PERNAS GARCÍA, Contratación Pública Verde¸ Madrid, LA LEY, 2011, pp. 13 e ss. 13 J. José PERNAS GARCÍA, Contratación Pública… op. cit., p. 32.
14 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, Contratos públicos para um ambiente melhor. COM (2008) 400 final. Disponível em http,//eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX,52008D- C0400&qid=1449096869942&from=EN. [30-11-2015].
15 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, Contratos públicos para um ambiente melhor. COM (2008) 400 final, p. 6. Disponível em http,//eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX,- 52008DC0400&qid=1449096869942&from=EN. [30-11-2015].
16 Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/2007, de 7 de maio de 2007, p. 2976. Questões de Responsabilidade Internacional
Numa enumeração breve e reduzida destacamos as vantagens da CPV: a adoção da análise dos custos do ciclo de vida do bem, serviço ou obra permitem uma poupança económica, seja pelas poupanças energéticas, por exemplo, seja pelos diminutos custos do ciclo de vida17; a capacidade de influenciar o mer- cado a adotar novos padrões de produção e consumo; incentivo da inovação; dupla eficiência da contratação pública, isto é, satisfação do interesse público e a possibilidade de adjudicar os contratos públicos ao desenvolvimento de outras políticas públicas e por fim, o auxílio no cumprimento de metas (como a redução das emissões dos gases com efeito de estufa) e compromissos (como a Agenda 21 e o Protocolo de Quioto) internacionais18.
Não podemos avançar sem olharmos primeiramente o panorama euro- peu. O Ato Único Europeu eleva a proteção e ação ambiental a direito primário,
constitucionalizando-as19. Desde então, a produção normativa europeia aumen- tou exponencialmente. Atualmente, presentes no artigo 3.º do Tratado da União Europeia, artigos 11.º e 191.º do Tratado do Funcionamento do União Europeia e no artigo 37.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, a pro- teção ambiental (com destaque para o princípio da integração) e o desenvolvi- mento sustentável fazem parte da missão e objetivos europeus.
Inicialmente, a UE atenta as fases da vida dos produtos com um grande impacto ambiental20 e, como tal necessitam de um tratamento especial para re- duzir os efeitos nocivos no ambiente.
17 Vejamos o exemplo da aldeia de Montesinho, em Bragança, que se tornou a primeira região do Norte de Portugal, com iluminação pública LED, que vai permitir uma poupança anual de 1.500 euros e uma redução de 65 por cento no consumo de energia. Com um investimento na ordem dos 2.400 euros, o município substituiu as 48 lâmpadas da iluminação pública pela nova tecno- logia LED, amiga do ambiente que não necessita de manutenção durante 15 anos; ou a cidade de Gondomar que nas iluminações natalícias utilizou mais de 14 mil lâmpadas LED, em vez das tradicionais lâmpadas.
18 A opção de uma entidade adjudicante por veículos elétricos, em detrimento dos tradicionais veículos movidos a combustíveis fósseis, para a renovação da sua frota, reduz drasticamente as emissões de gases poluentes para a atmosfera.
19 Expressão utilizada por Alexandra ARAGÃO, «Artigo 37º Proteção do ambiente», in Alessandra Silveira / Mariana Canotlho (coord.), Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia – Co- mentada, Coimbra, Almedina, 2013, p. 447.
20 V.g. Diretiva 91/157/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de março; Diretiva 94/62/ CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de dezembro; Diretiva 2000/53/CE, do Parla- mento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro; Diretiva 2002/96/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de janeiro de 2003. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre «o Plano de Acção para um Consumo e Produção Sustentáveis e uma Política Industrial Sustentável», COM (2008) 397 final, Bruxelas, 16 de julho de 2008.
Responsabilidade Global, pequenos contributos nacionais – a contratação pública verde
No Direito europeu da contratação pública as primeiras Diretivas pre- ocupam-se com a liberalização e regulação do mercado comum21. Apenas existe uma referência direta à possibilidade de integração de considerações ambientais nos contratos públicos nas Diretivas 2004/ 17/CE e 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004. Até então, as entidades adjudi- cantes podiam contratar de forma amiga do ambiente através dos elencos exem- plificativos, que não proibiam a inclusão de referências e exigências ambientais nos procedimentos de formação dos contratos públicos.
Ainda no panorama histórico europeu outros dois atores, no âmbito da CPV, merecem destaque. O Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) com os acórdãos Beentjes22 Concordia Bus23 e EVN24, um acervo vanguardista de arestos, que dirimam conflitos relacionados com a possibilidade de inclusão de considerações ambientais (e sociais), isto é, sem tradução direta e imediata económica, nos contratos públicos.
Relativamente à Comissão Europeia afigura-se-nos possível identificar dois momentos na sua atividade, no que toca à CPV – um primeiro momento como guardiã do mercado único e um segundo momento de ecologização. No seu primeiro momento destacamos as variadas intervenções retraídas, quanto à possibilidade de inclusão de considerações ambientais (e sociais) nos contratos públicos, divergindo do TJUE, quanto aos requisitos para tal. É relevante a dife- rente visão das duas instituições da UE no que concerne à instrumentalização dos contratos públicos de quais os limites das sinergias25 entre políticas.
21 «1.ª fase, As directivas de liberalização, constituindo a 1ª regulação em matéria de contratação pú- blica, remontando aos anos 70; 2.ª fase, As diretivas de aprofundamento e coordenação, constituindo a 2.ª sequência de regulação neste domínio; 3.ª fase, As directivas garantias ou recursos, destacan- do-se um novo desiderato na regulamentação comunitária em matéria de contratação pública; 4.ª fase, As directivas de consolidação e sistematização, correspondendo a uma 4.ª geração de directivas» – Isabel Celeste M. FONSECA, Direito da Contratação Pública – Uma Introdução em Dez aulas, Coimbra, Almedina, 2009, pp. 76-77.
22 Acórdão do TJ, de 20 de setembro de 1988, processo 31/87, Gebroeders Beentjes BV / Estado dos Países Baixos. O acórdão Beentjes abre a porta à inclusão de considerações não económicas, neste caso sociais, no procedimento de formação do contrato. Destacamos neste âmbito os acórdãos de 28 de março de 1995, processo C-324/93, The Queen / Secretary of State for Home Department, ex parte Evans Medical Ltd e Macfarlan Smith Ltd. e de 26 de setembro de 2000, processo C-225/98, Comissão das Comunidades Europeias / República Francesa.
23 Acórdão do TJ, de 17 de setembro de 2002, processo C-513/99, Concordia Bus Finland Oy Ab, anteriormente Stagecoach Finland Oy Ab / Helsingin kaupunki e HKL-Bussiliikenne.
24 Acórdão do TJ, de 4 de dezembro de 2003, processo C-448/01, EVN AG e Wienstrom GmbH / Republik Österreich.
25 Expressão utilizada na Comunicação da Comissão Europeia «Os Contratos Públicos na União Europeia», COM (1998) 143 final. Disponível em http,//eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/ PDF/?uri=CELEX,51998DC0143&qid=1449097387913&from=EN [29-11-2015].
Questões de Responsabilidade Internacional
O Livro Verde «Os contratos públicos na União Europeia: pistas de re- flexão para o futuro», COM (96) 583, de 27 de novembro de 1996 e na Comuni- cação da Comissão Europeia «Os Contratos Públicos na União Europeia», COM (1998) 143 final, de 11 de março de 1998 reflete a proteção do mercado único – «o objectivo da contratação pública é essencialmente económico»26.
A ecologização das atividade da Comissão é notável com a aprovação das Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE refletindo-se nas comunicações que se seguiram27.
A linha de pensamento europeia está desenhada a longo prazo, as políti- cas de hoje pensam no amanhã. A estratégia Europa 202028, lançada em 2010, esboça o plano futuro para os próximos dez anos da União e dos Estados-Mem- bros, no que se refere ao seu crescimento e saída inteligente da crise, apontando novos rumos como o crescimento sustentável e inclusivo.
A CPV não foi posta de parte, aliás, foi chamada à posição de protago- nista. Se a sua importância havia sido evidenciada pela primeira vez na Comu- nicação da Comissão sobre Política Integrada de Produtos29, em 2001, recomen- dando que os Estados-Membros lançassem mão de planos de ação nacionais para CPV, na Estratégia Europa 2002 têm reservado um dos papéis principais.
Nascida num período de perniciosa crise económica, a Comissão coloca todo o ênfase no novo crescimento económico que se adivinha, devendo o mesmo ser:
- Crescimento inteligente: desenvolver uma economia baseada no conhecimento e na inovação.
- Crescimento sustentável: promover uma economia mais eficiente em ter- mos de utilização dos recursos, mais ecológica e mais competitiva.
26 Comunicação da Comissão Europeia «Os Contratos Públicos na União Europeia», COM (1998) 143 final, p. 28. Disponível em http,//eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELE- X,51998DC0143&qid=1449097387913&from=EN [29-11-2015].
27 Com especial referência para a Comunicação da Comissão COM (2008) 400 final e Comissão Europeia, Livro Verde COM (2011) 15 final.
28 Comunicação da Comissão Europeia «Europa 2020. Estratégia para um crescimento inteligen- te, sustentável e inclusivo», COM (2010) 2020 final. Disponível em http,//eur-lex.europa.eu/ legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX,52010DC2020&qid=1449097535527&from=EN. [Consultado em 30 de novembro de 2015].
29 Comissão Europeia, Livro Verde «sobre a política integrada relativa aos produtos», COM (2001) 68, Bruxelas, de 7 de janeiro de 2001.
Responsabilidade Global, pequenos contributos nacionais – a contratação pública verde
- Crescimento inclusivo: fomentar uma economia com níveis elevados de emprego que assegura a coesão territorial e social»30.
Os compradores públicos terão um papel fundamental no alcance des- tas metas, recorrendo ao seu poder de compra para contratar bens, serviços ou obras inovadoras, ecológicas, com baixos níveis de consumo energético e como reduziadas emissões de carbono e outros fases poluentes.
O resultado destes trabalhos europeus interligar-se-á ao «crescimento sustentável», onde se propõe «uma economia sustentável, competitiva e em que os recursos sejam utilizados de forma eficiente (...) incluindo as tecnologias «verdes». (...) Esta abordagem ajudará a UE a prosperar num mundo hipocarbónico e de recursos limitados, impedindo ao mesmo tempo a degradação ambiental, a perda de biodiversidade e uma utilização insustentável dos recursos»31.
Na mesma senda surgem as novas Diretivas da contratação pública – Di- retivas 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014. Apelidamos estas Diretivas como caixa de
ferramentas, pois oferecem às entidades adjudicantes um conjunto de antigas,
mas reformadas ferramentas32 para a prossecução da CPV.
Em jeito de síntese, a opção da entidade adjudicante na hora de contratar um bem, serviço ou obra em incluir considerações ambientais é um pequeno contributo para a grande responsabilidade e tarefa do desenvolvimento sus- tentável.
30 Comunicação da Comissão Europeia «Europa 2020. Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo», COM (2010) 2020 final, p. 5. Disponível em http,//eur-lex.europa.eu/ legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX,52010DC2020&qid=1449097535527&from=EN. [30- 11-2015].
31 Comunicação da Comissão Europeia «Europa 2020. Estratégia para um crescimento inteligen- te, sustentável e inclusivo», COM (2010) 2020 final, p. 17. Disponível em http,//eur-lex.europa. eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX,52010DC2020&qid=1449097535527&from=EN. [Consultado em 30 de novembro de 2015].
32 Foram várias as frentes de avanço das novas Diretivas. Destacamos, portanto, apenas algumas das suas novidades, o artigo 18.º da Diretiva 2014/24/UE, relativo às aos princípios da contratação; os novos (?) critérios de adjudicação; a introdução do artigo 68.º da Diretiva 2014/24/UE, relativo ao cálculo dos custos do ciclo de vida; a e-contratação; a parceria para a inovação (artigo 40.º da Diretiva 2014/24/UE); variados incentivos ao acesso das pequenas e médias empresas ao mercado dos contratos europeus, como o fim dos contratos milionários, pela sua divisão em lotes; primeira incursão europeia na subcontratação e na fase de execução dos contratos; clarificação das especi- ficações técnicas possíveis.
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