A teoria do reconhecimento de Estado e de governo assemelha-se de certa forma ao reconhecimento dos sujeitos de Direito Internacional para os entes subnacionais, no sentido de que os entes subnacionais são reconhecidos por seus próprios Estados internamente, em determinados casos conferindo-lhes capacidade internacional para firmar até mesmo tratados internacionais cujo objeto encontre-se no âmbito de suas competências. Em sentido inverso, quando Estados concluem acordos internacionais com entes subnacionais de outros Estados, reconhecem-lhes a capacidade jurídica, ainda que de forma individual, tácita e discricionária.
Assim, deverá haver o reconhecimento internacional por parte dos Estados, que pode ser bilateral ou multilateral, expresso ou implícito, para que se consagre a oponibilidade de tais normas.
Ocorre que a vasta doutrina sobre o reconhecimento deixa claro que o não- reconhecimento não poupa um Estado da obrigação de obediência às regras do Direito Internacional. Ou seja, ainda que não reconhecido plena ou tacitamente, um Estado, ao cometer um ilícito internacional, sofreria as consequências da regulamentação internacional vigente para aquela matéria. Ora, um Estado, ainda que não reconhecido, deveria respeitar os Princípios gerais de direito e o Costume internacional, sob pena de cometer ilícitos – e, por isso, não obter jamais o seu
169 Como exemplo de Report, pode-se citar a publicação “Regions at a glance 2013”. Disponível em:
76 reconhecimento. Não estando sob os auspícios dos tribunais internacionais, poderá haver um rechaço por parte da Comunidade Internacional dirigido a este Estado. Uma das raras regras escritas sobre o tema do reconhecimento de Estados encontra- se na Carta da Organização dos Estados Americanos, no Capítulo IV, sobre os “Direitos e Deveres Fundamentais dos Estados”:
Art. 12. A existência política do Estado é independente do seu reconhecimento pelos outros Estados. Mesmo antes de ser reconhecido, o Estado tem o direito de defender sua integridade e independência, de promover sua conservação e prosperidade, e, por conseguinte, de se organizar como melhor entender, de legislar sobre seus interesses, de administrar os seus serviços e determinar a jurisdição e a competência de seus tribunais. O exercício desses direitos não tem outros limites senão o exercício dos direitos de outros Estados, conforme o Direito Internacional.
Art. 13. O reconhecimento significa que o Estado que o outorga aceita a personalidade do novo Estado com todos os direitos e deveres que, para um e outro, determina o Direito Internacional.
Compete a cada Estado determinar a margem de manobra que pretende deixar a seus componentes. Todavia, para que uma decisão surta efeito, deverá ser aceita pelos terceiros Estados170. Tal aceitação pretende o mesmo efeito do
reconhecimento, portanto sua aplicação sugere a análise pelo Direito Internacional. O fato de o reconhecimento ser seguido pelo estabelecimento de relações jurídicas internacionais revela o seu significado171. O reconhecimento pretendido neste
capítulo está mais próximo do reconhecimento de governo do que o reconhecimento de Estado, de acordo com a literatura do Direito Internacional. No caso do reconhecimento dos entes subnacionais, parece tratar-se claramente de um reconhecimento tácito, coletivo. Trata-se, ainda, de um reconhecimento de facto, e não de jure. Tal conclusão advém da constatação de que o reconhecimento de facto é provisório e revogável, e o reconhecimento de jure é definitivo e irrevogável172.
Isso porque os requisitos que um governo deve atender para que seja reconhecido são a efetividade e o cumprimento das obrigações internacionais173. Além disso,
170 Renaud Dehousse, „Fédéralisme et Relations Internationales: une réflexion comparative‟. Bruxelles: Bruylant, 1991, p. 213.
171
Feldman, op. cit. ,1985, p. 385. 172 Mello, op.cit., 1997, p. 378. 173
77 tem-se em conta requisitos como a democracia e eleições livres, embora existam exceções amplamente reconhecidas na contemporaneidade, como, por exemplo, a China.
Os efeitos do reconhecimento são o estabelecimento de relações diplomáticas, a imunidade de jurisdição, a capacidade de demandar em tribunal estrangeiro, além da admissão da validade das leis e dos atos do governo174.
Note-se que o grande efeito do reconhecimento é que ele cria, para quem reconhece, a obrigação de respeitar a situação reconhecida175.
Ocorre que o Estado também pode carecer de um reconhecimento internacional quando há sucessão de Estados ou formação de um novo Estado a partir do princípio de autodeterminação dos povos, como ocorreu com o Kosovo, por exemplo176.
Enfim, deve ser dito que o reconhecimento por terceiros Estados de um movimento de libertação nacional, mesmo implícito, como o entabulamento de negociações oficiais, outorga-lhe personalidade de direito internacional, pelo menos no que respeita às relações bilaterais. Tal foi o caso dos acordos entre o Governo português e os vários movimentos de libertação nacional oriundos de suas antigas colônias, bem como o reconhecimento outorgado pela Liga Árabe e pelos Estados árabes da OLP.
Sem dúvida, o reconhecimento bilateral da personalidade jurídica de tais entidades trará consequências jurídicas nas relações bilaterais, e é relevante fator de natureza política, que indica, no nível internacional geral, possibilidade de seu reconhecimento. O caso mais recente é o da Palestina. Em novembro de 2012, a Assembleia Geral da ONU reconheceu por maioria177 a Palestina como um Estado
observador não-membro, decisão que significou uma importante vitória política para os palestinos, pois eleva o status do Estado palestino perante a Organização.
174
Ibid. p. 382. 175 Ibid. p. 378. 176
Tribunal Internacional de Justiça, Parecer consultivo : Accordance with international law of the unilateral declaration of independence in respect of Kosovo, de 22 de julho de 2010.
177
A resolução foi aprovada com 138 votos dos 193 da Assembleia-Geral. Houve nove votos contrários e 41 abstenções. Os votos contrários foram de EUA, Canadá, República Tcheca, Palau, Nauru, Micronésia, Ilhas Marshall e Panamá.
78 O status de Estado observador, semelhante ao do Vaticano, não garante direito a voto e fica aquém do reconhecimento pleno, que transformaria a Palestina no 194º membro da organização. Desde a entrada na ONU, em 1974, os palestinos eram representados pela OLP (Organização para Libertação da Palestina), que tinha o status de entidade observadora.
Sobre o reconhecimento resta afirmar os desígnios da Convenção Panamericana supracitada. A convenção afirma em seu artigo 3º:
A existência política do Estado é independente do seu reconhecimento pelos demais Estados. Ainda antes de reconhecido, tem o Estado o direito de defender sua integridade e independência, prover a sua conservação e prosperidade, e conseguintemente, organizar-se como achar conveniente, legislar sôbre seus interesses, administrar seus serviços e determinar a jurisdição e competência dos seus tribunais.
E o Artigo 7º: “O reconhecimento do Estado poderá ser expresso ou tácito. Este último resulta de todo ato que implique a intenção de reconhecer o novo Estado”. Há várias teorias sobre o reconhecimento178. O reconhecimento divide-se em dois momentos: o primeiro deles é a comprovação, por parte do Estado que reconhece, de que se haja imposto um novo ordenamento independente e com perspectivas de duração. O segundo seria o início de relações oficiais com o novo Estado. Explica-se que o primeiro deles, a comprovação, tem caráter declaratório e que o segundo, o início de relações oficiais, tem caráter constitutivo.
Quanto ao caráter declaratório do reconhecimento, sustenta-se que, havendo o reconhecimento pelos vizinhos do Estado e pelos Estados mais importantes, este também será considerado reconhecido como sujeito de Direito Internacional pelos outros Estados que não o reconheceram. Afirma-se, ainda, que a teoria constitutiva é incapaz de explicar este feito, posto que o novo Estado somente teria a personalidade jurídico-internacional para os que o reconheceram, sendo para os demais um poder à margem do Direito Internacional. Quanto à teoria declaratória, o reconhecimento não significa outra coisa senão encerrar a discussão sobre a
178
79 suposição de haver um novo Estado ou não. Nada mais justo, portanto, que os Estados mais interessados o façam em detrimento dos outros.179
Portanto, pode-se afirmar que o reconhecimento atinente aos entes subnacionais se assemelha ao reconhecimento de governos, que deve atender aos requisitos de efetividade e cumprimento de obrigações internacionais. Trata-se de um reconhecimento de fato, que é provisório e revogável, que poderá ser tácito ou expresso e individual em relação àquele ente subnacional, ou coletivo, em relação a todos.
1.2.4. Breve análise de federações que outorgam capacidade jurídica