OPPDRAG OG BESTILLING 2017
SAK 57/2017 EIERSKAP I SELSKAPER
3. Beskrivelse av datterselskapene
Contrariamente ao que sucede no direito disciplinar da função pública italiana343,
a LTFP não prevê qualquer disposição sobre a admissibilidade de um acordo na sanção a aplicar, ou o acordo numa sanção de repreensão como alternativa à existência de procedimento disciplinar donde pudesse resultar uma sanção mais gravosa.
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Num primeiro momento, seríamos levados à conclusão de que essa situação estaria afastada no plano do direito positivado. Todavia, não parece curial descartar tal possibilidade sem cuidar de uma análise legislativa mais alargada, nomeadamente olhando para as normas do procedimento administrativo.
Como decorre da caraterização que desenhámos do poder disciplinar no âmbito do emprego público, este insere-se numa categoria mais ampla que é a das “relações especiais de Direito Administrativo”, constituindo em concreto uma sanção administrativa aplicada no contexto de relação de trabalho com origem num vínculo de emprego público.
No quadro de uma relação jurídica administrativa, em que por força de ato (nomeação ou comissão de serviço) ou contrato (de trabalho em funções públicas), o
empregador público, inserido na Administração Pública, investe alguém num “status de
trabalhador público”344, é a violação de deveres específicos pelo trabalhador que dá
origem à aplicação de uma sanção por parte do empregador / Administração Pública. Neste sentido, a atividade sancionatória exercida pelo empregador público é atividade administrativa, demandando na sua configuração e execução as regras de procedimento administrativo. Desde logo, por ser essa a solução postulado pelo legislador quando no artigo 2.º, n.º 5, do CPA, estabelece que as “disposições do presente Código, designadamente as garantias nele reconhecidas aos particulares, aplicam-se subsidiariamente aos procedimentos administrativos especiais”.
Esta aplicação subsidiária não se esgota apenas naquilo que são as garantias dos administrados outorgadas pelo CPA, “o seu âmbito de aplicação é – tem de ser – necessariamente mais vasto, mesmo que, porventura, a disciplina sectorial se afigure
tendencialmente esgotante na regulação que estabeleça”345.
Neste particular da aplicação subsidiária do CPA – porquanto, como vimos, o
regime sectorial sancionatório do emprego público nada prevê quanto à existência de acordos no procedimento disciplinar – assume particular relevância atender a uma das novidades empreendidas na reforma do procedimento administrativo encetada pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de janeiro: “a previsão da possibilidade da celebração de acordos endoprocedimentais (art. 57.º). Através destes, os sujeitos da relação jurídica
344 MARTINS, Licínio Lopes, A atividade sancionatória da Administração e o novo Código do Procedimento Administrativo, in GOMES, Carla Amado / NEVES, Ana Fernanda / SERRÃO, Tiago, Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, Vol. II, 3.ª ed., Lisboa: AAFDL Editora, 2016, p. 605.
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procedimental podem convencionar termos do procedimento que caibam no âmbito da discricionariedade procedimental ou o próprio conteúdo da decisão a tomar a final, dentro
dos limites em que esta possibilidade é legalmente admitida”346.
Resultando de uma “compreensão correta do procedimento administrativo como espaço de diálogo, de colaboração e de confronto entre todos os sujeitos envolvidos num
plano de substancial paridade”347, a previsão da possibilidade de acordo sobre os termos
do procedimento ou até do próprio conteúdo da decisão deve ser entendida como uma das principais novidades garantísticas da participação do administrado / sujeito da atuação administrativa no procedimento.
Com a consagração dos acordos endoprocedimentais348, o administrado deixa de
ser um mero destinatário do ato administrativo emanado e decidido pela administração, para passar a ter um papel dialogante, de negociação dos termos que levarão à prática daquele ato administrativo ou da determinação do seu próprio conteúdo. Sem prejuízo de o ato continuar a ser decidido pela administração, será uma decisão já não conformada de
forma unilateral, antes bilateral, por ser fundada num acordo que “obriga o órgão
administrativo a emanar uma decisão correspondente ao conteúdo do acordo”349.
Como primeira ilação do atrás explanado quanto aos acordos endoprocedimentais, surge a sua inegável qualidade garantística, de audição e de participação do particular. Pelo que, mesmo numa interpretação restrita do citado art. 2.º, n.º 5, do CPA (como salientámos o seu âmbito de extensão é mais vasto), esta figura pode ser de aplicação subsidiária à atividade sancionatória da administração, em concreto no exercício disciplinar no quadro das relações jurídicas de emprego público.
Admitindo-se por esta via a aplicação subsidiária dos acordos endoprocedimentais no procedimento disciplinar no âmbito do emprego público, caberia indagar em que termos se concretizariam.
Ora, no plano do CPA, propugna o art. 57.º que “No âmbito da discricionariedade procedimental, o órgão competente para a decisão final e os interessados podem, por
346 Cfr. O Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.
347 GONÇALVES, Pedro Costa, Algumas alterações e inovações “científicas” no novo Código do Procedimento Administrativo, in GOMES, Carla Amado / NEVES, Ana Fernanda / SERRÃO, Tiago, Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, 2.ª Reimpressão, Lisboa: AAFDL, 2015, p. 52.
348 Para uma melhor compreensão da figura dos acordos endoprocedimenais, veja-se LOUREIRO, Joana de Sousa, Os acordos endoprocedimentais no novo CPA, in GOMES, Carla Amado / NEVES, Ana Fernanda / SERRÃO, Tiago, Comentários ao Novo
Código do Procedimento Administrativo, 2.ª Reimpressão, Lisboa: AAFDL Editora, 2015, pp. 249 a 272.
349 OTERO, Paulo, Legalidade e Administração Pública - O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade, Coimbra: Almedina, 2003, p. 843.
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escrito, acordar termos do procedimento” [n.º 1]; “Os acordos referidos no número anterior têm efeito vinculativo e o seu objeto pode, designadamente, consistir na organização de audiências orais para exercício do contraditório entre os interessados que pretendam uma certa decisão e aqueles que se lhe oponham” [n.º 2]; “Durante o procedimento, o órgão competente para a decisão final e os interessados também podem celebrar contrato para determinar, no todo ou em parte, o conteúdo discricionário do ato administrativo a praticar no termo do procedimento” [n.º 3].
Em síntese, os acordos procedimentais “podem ter duas finalidades: acordar
termos do procedimento e definir, parcial ou totalmente, o conteúdo do ato administrativo
que vier a pôr fim ao procedimento em questão” 350.
Mutatis mutandis para o procedimento disciplinar nas relações jurídicas de
emprego público, a aplicação subsidiária dos acordos endoprocedimentais permite que empregador público e trabalhador em funções públicas acordem:
(i) Os termos do procedimento disciplinar – o acordo sobre atos de trâmite351– referentes
ao formalismo, à instrução do procedimento, e que devem obedecer à forma escrita (n.º 1, do art. 57.º do CPA), como, v.g., o acordo entre instrutor designado no procedimento disciplinar e o trabalhador quanto ao modo e realização de determinadas diligências
instrutórias que tenham sido reputadas como convenientes e necessárias pelo instrutor352
[será de admitir que entendendo o instrutor necessária e conveniente a realização de uma prova pericial, possa pactuar com o trabalhador a designação de um colégio de peritos em que um seja indicado pelo visado]; ou quanto ao lugar de realização de determinadas diligências [imagine-se o trabalhador que quer resguardar dos “olhos públicos“ a existência de procedimento disciplinar que contra si pende e acorda que as inquirições de testemunhas tenham lugar em sítio distinto do seu serviço]; ou, inclusive, o acordo sobre o prazo de defesa do trabalhador, entre este e a entidade que decidiu instaurar o procedimento, conquanto se cinja a processos complexos e ao limite máximo de 60 dias previstos no n.º 4 do art. 214.º da LTFP.
(ii) A definição do conteúdo da sanção a aplicar, vale por dizer a atuação pactuada de trabalhador e empregador público na fixação concreta da sanção disciplinar, dentro
350 LOUREIRO, Joana de Sousa, Os acordos endoprocedimentais no novo CPA, in GOMES, Carla Amado / NEVES, Ana Fernanda / SERRÃO, Tiago, Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, 2.ª Reimpressão, Lisboa: AAFDL Editora, 2015,
ibidem, p. 263.
351 ANA NEVES, op. cit., Vol. I, p. 533.
352 Esse acordo já não poderá incidir sobre a exclusão de meios probatórios que o instrutor repute necessárias e convenientes à descoberta da verdade. Em igual sentido, ANA NEVES, op. cit., Vol. I, p. 534.
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daqueles que são os limites legais da discricionariedade do empregador púbico. Da caracterização realizada quanto aos acordos endoprocedimentais, resulta o seu enquadramento numa tipologia de acordos integrativos do ato administrativo, por oposição aos acordos substitutivos dos atos administrativos. Também em sede disciplinar o acordo será enxertado no procedimento e visa, na dimensão em apreço, acordar o conteúdo da sanção e não se substituir à mesma. O “clausulado” desse acordo estará limitado àquilo que é a margem de liberdade ou discricionariedade decisória do empregador público, não podendo ter como objeto aspetos que não caiam nesse espaço
de discricionariedade353. Em suma, este acordo pode incidir: sobre o espaço de liberdade
que é dado ao empregador de decidir se a prática de determinada infração se basta com a
sanção de repreensão escrita, dispensado a existência de procedimento disciplinar354; ou
sobre a medida e graduação de determinada sanção, dentro daquilo que é a liberdade discricionária do empregador e no respeito dos critérios de determinação legal da sanção.
Dir-se-á, portanto, que não prevendo a LTFP a possibilidade de acordo no exercício do poder disciplinar, a mesma é defensável, sobretudo em face da reforma empreendida na disciplina do procedimento administrativo, por aplicação subsidiária das regras do CPA, maxime da figura jurídica dos acordos endoprocedimentais.
Ainda em reforço da tese de admissibilidade do uso do acordo no procedimento disciplinar público, atente-se ao princípio geral de alternatividade entre o ato
administrativo e o contrato administrativo355, o princípio da autonomia pública
contratual, enunciado no art. 278.º do CCP, cujos únicas balizas são a não existência de
limites legais ou materiais (natureza das relações a estabelecer) à celebração de contratos por parte da administração no exercício das suas funções administrativas e na prossecução das suas atribuições. Ora, nenhuma norma na LTFP veda a existência de acordo (per si), nem a natureza da relação de emprego público contende com a celebração desses acordos
353 Como nos diz OTERO, Paulo, Legalidade e Administração Pública - O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade, Coimbra: Almedina, 2003, p. 855, por via dos acordos endoprocedimentais vai o “destinatário do acto unilateral participar no processo de formação gradual da decisão final, colaborando na configuração limitativa da margem de liberdade ou de discricionariedade decisória (…)”.
354 Recorde-se que a repreensão escrita é uma sanção disciplinar, embora não dependente de prévio procedimento disciplinar. Mas, na esteia do que dissemos quanto ao princípio da legalidade na promoção disciplinar, esse acordo já não pode incidir sobre a não existência de responsabilização disciplinar, quando confrontados com uma conduta do trabalhador com relevância disciplinar, sob pena, inclusive, de responsabilização disciplinar do órgão do empregador público com competência disciplinar. Não pode ser um acordo de exclusão da responsabilidade disciplinar.
355 Os acordos endoprocedimentais são legalmente qualificados como contratos administrativos, por foça do art. 1.º, n.º 6, al. b) do CPP: “Contratos com objeto passível de ato administrativo e demais contratos sobre o exercício de poderes públicos”.
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– pelo que os mesmos são admissíveis. Questão diferente é saber quais as áreas em que esses acordos irão incidir, pois como já vimos os mesmos apenas podem ocupar os espaços de apreciação e decisão discricionária da administração, legalmente
delimitados356.
Nada obsta, portanto, no direito positivado, a que no procedimento disciplinar de responsabilização do trabalhador opere o acordo entre o mesmo e o empregador público.