Preenchidos os requisitos e sendo as terras destinadas à regularização, o Ministério do Desenvolvimento Agrário ou o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) regularizará as áreas ocupadas, mediante a concessão de direito real de uso ou alienação (BRASIL, 2009. Lei 11.962. Art. 6º caput e § 4º). Com isso, temos a posse ou a propriedade de terras por ato do Poder Público Federal.
De acordo com a Lei 11.952/2009, a concessão de direito real de uso constitui uma “cessão de direito real de uso, onerosa ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, para fins específicos de regularização fundiária” (BRASIL, 2009. Art. 2º, VIII). Poderão ser regularizadas por este instrumento as ocupações que abranjam parte ou a totalidade de terrenos de marinha, terrenos marginais ou reservados, seus acrescidos ou outras áreas insuscetíveis de alienação nos termos do art. 20 da Constituição Federal.
A concessão de direito real de uso não se confunde com a concessão de uso, pois enquanto esta instaura relação jurídica de caráter pessoal, tendo as relações meramente obrigacionais, na concessão de direito real de uso é outorgado ao concessionário direito real. Além disso, os fins da concessão de direito real são previamente fixados na lei reguladora, destinando-se à urbanização, edificação, industrialização, ao cultivo e a qualquer outro que traduza interesse social, o que nem sempre estão presentes na concessão de uso (CARVALHO FILHO, 2010).
Da mesma forma, também não se confunde com a concessão florestal, regulada na Lei nº 11.284, de 2 de março de 2006, que trata das áreas objeto de concessão de florestas públicas, excluídas da abrangência da Lei 11.952/2009. Na Lei de Concessão Florestal, temos a delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado (BRASIL. Lei nº 11.284/2006, Art. 3º, VII).
Diferentemente da concessão de direito real de uso, a concessão florestal não constitui transferência da posse de terra pública, mas sim delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo. Na concessão florestal as áreas continuarão públicas, havendo apenas cessão de uso sustentável dos recursos naturais. As terras serão devolvidas ao estado ao final do contrato, que terá vigência de até quarenta anos. Apesar de esta ser a
diferença jurídica, é inegável que a cobertura florestal não pode ser concedida separada das terras que aderem, de modo que não podemos desconsiderar também o aspecto fundiário na concessão florestal, que na prática há outorgada da posse de terras públicas58, porém regulada pela Lei 11.284/2006.
Quanto ao Título de Domínio sob condição resolutiva, não se trata propriamente da outorga imediata do título de propriedade, pois neste documento são estipuladas condições que devem ser observadas por determinado prazo (três ou dez anos), sob pena de retomada do bem ou “rescisão” do termo. Por isso, compreendemos que neste caso temos um negócio jurídico, de caráter contratual e de direito real, com a finalidade de conferir o domínio de terras públicas ao particular 59. Com a quitação, porém, temos a propriedade da terra conferida ao particular.
Para as ocupações de até quatro módulos fiscais, os títulos concedidos serão inalienáveis pelo prazo de dez anos, decorridos da titulação. Se as áreas forem superiores a esse limite, poderão ser transferidos a terceiros, decorridos três anos da titulação, desde que o beneficiário originário esteja cumprindo as cláusulas resolutivas e a transferência seja aprovada pelo órgão expedidor do título, bem como o terceiro interessado preencha algumas condições60.
Essa previsão, disposta nos §§ 3º e 4ª da Lei 11.952/2009 e reproduzida no art. 17 do Decreto 6.992/2009, também teve sua constitucionalidade questionada na ADI nº 4.269/2009, sob o fundamento de que viola o princípio da isonomia, com regras que beneficiam os que menos precisam, isto é, os ocupantes de áreas que compreendem a média propriedade rural.
Além da ofensa à isonomia foi apontado o desvio de poder legislativo, já que não vislumbrada na diferenciação qualquer resquício de interesse público, mas apenas o
58 Entendemos que na concessão florestal o legislativo deve proceder ao controle das terras públicas quando se
tratar de áreas de terras superiores a dois mil e quinhentos hectares. Essa interpretação também pode ser estendida às Constituições dos Estados, quando houver previsão de autorização prévia do legislativo estadual, como é o caso do inciso IV do art. 241 da Constituição do Estado do Pará, que prevê a necessidade de autorização da Assembleia Legislativa quando se tratar de concessão de uso de área de mil e quinhentos hectares, limitada a dois mil e quinhentos hectares. Mas enquanto a Corte Constitucional não se manifesta sobre a constitucionalidade do art. 10 da Lei 11.284/2006 permanece a discussão sobre a matéria e a aplicação da Lei 11.284/2006 sem a indigitada autorização prévia do Congresso Nacional.
59 Art. 18 da Lei 11.952/2009 dispõe que o descumprimento das condições resolutivas pelo titulado ou, na
hipótese prevista no § 4º do art. 15, pelo terceiro adquirente implica rescisão do título de domínio ou do termo de concessão, com a consequente reversão da área em favor da União, declarada no processo administrativo que apurar o descumprimento das cláusulas resolutivas, assegurada a ampla defesa e o contraditório.
60 São condições: ser brasileiro nato ou naturalizado; sendo proprietário rural, a soma das áreas de sua
titularidade com a área a ser adquirida não poderá ultrapassar o limite de quinze módulos fiscais, observado, ainda, o limite máximo de mil e quinhentos hectares; não estar inadimplente com programa de reforma agrária ou de regularização fundiária de área rural; não exercer cargo ou emprego público no INCRA, no Ministério do Desenvolvimento Agrário, na Secretaria de Patrimônio da União ou nos órgãos estaduais de terras (Decreto 6.992/2009, Art. 17).
indisfarçado propósito de favorecer os mais poderosos, abrindo espaço para que pratiquem especulação imobiliária ao abrigo da lei. De acordo com a ADI, esses ocupantes poderão obter lucro extraordinário com o “negócio”, pois receberão as terras públicas, sem licitação, em condições econômicas extremamente favoráveis e poderão revendê-las pouco tempo depois, a preço de mercado, locupletando-se à custa do erário Público.
Diante da previsão legal e dos questionamentos sobre a constitucionalidade, entendemos que o tratamento diferenciado às pequenas propriedades (ou ocupações) não fere o princípio da isonomia. A Constituição Federal de 1988 e a própria legislação agrária fazem essa distinção, protegendo a pequena propriedade rural. Contudo, no presente caso, percebemos que houve intenção de viabilizar o mercado de terras públicas. Por isso, caso a lei realmente buscasse estabelecer medidas que visassem combater o mercado ilegal de terras públicas e a concentração fundiária, teria determinado igual prazo para a média propriedade, retirando-a do mercado imobiliário pelo período de dez anos.
Com efeito, seja através de concessão do direito real de uso ou de expedição de título de domínio sob condição resolutiva, com prazo de três ou dez anos, o detentor agrário de terra pública passa à condição de possuidor ou proprietário por ato do Poder Público, devendo cumprir as condições pertinentes.