Begrunnelse for valg av tema

Kapittel 1 Introduksjon

Målet med denne avhandlingen er å studere kommunenes rolle ved store industrietableringer i nordområdene. Ved hjelp av et komparativt case-design som involverer tre nordiske kommuner, besvarer jeg fire forskningsspørsmål knyttet til kommunenes styring og problemløsning når store gruveprosjekter planlegges og realiseres.

Arbeidet med avhandlingen ble primært utført i perioden fra 2013 til 2017. Deretter fulgte en lang pause grunnet alvorlig sykdom, før arbeidet ble gjenopptatt høsten 2020.

Avhandlingen dekker derfor kun kommunenes situasjon fram til 2017 og er ikke oppdatert til å dekke de siste tre års hendelser.

1.1 Begrunnelse for valg av tema

«Om Norge er mulighetenes samfunn, så er det nordlige Norge mulighetenes landsdel»

(Støre, 2005).

I over ti år har en rekke politikere, næringslivsaktører og offentlige styringsdokumenter oppfordret alle til å se mot nord. Om man fulgte oppfordringen, ville man finne et

«ressurskammer for fisk, petroleum og mineraler» (Støre, 2011). Her lå «en stor del av verdens uoppdagede petroleumsressurser» (Meld. St. 7 (2011-2012), s. 12) og «et av verdens rikeste geologiske områder» (Utenriksdepartementet, 2009, s. 27).

Ved hjelp av målrettede politiske tiltak skulle staten skape «en ny industriæra i nord» (Meld. St. 7 (2011-2012), s. 15).

Fram til 2014 lå alt til rette for at visjonene skulle materialisere seg og at vekst og velstand skulle erstatte den kalde krigens mistro og frykt. Kina ville ha mer olje og mer stål, råvareprisene steg og næringslivet arrangerte konferanser hvor mulighetene framsto ubegrensede.

2

I dag er situasjonen en annen. Oljeprisen ligger rundt 50 dollar fatet, jernmalmprisen har stupt og flere gruveselskaper har gått konkurs. Likevel snakkes det fortsatt om nordområdene. På tross av hyppige anklager om at satsingen mer representerer en ny og svulstig retorikk enn konkrete politiske prioriteringer, er nordområdepolitikken blitt en felles referanse og rammebetingelse for politikkutvikling i nord.

Nordområdesatsingen har også fått mye oppmerksomhet i media, og det har blitt arrangert talløse konferanser der nordområdene har vært tema. Satsingen har vært preget av et bredt register av politikkområder og målsetninger. Regjeringen Solberg har for eksempel løftet fram fem fokusområder: Internasjonalt samarbeid, næringsliv, kunnskap, infrastruktur og miljøvern, sikkerhet og beredskap (Utenriksdepartmentet, 2014, s. 3). Disse satsingsområdene avviker lite fra Stoltenberg-regjeringenes prioriteringer (se for eksempel Utenriksdepartementet, 2006; 2009;

Nordområdeutvalget, 2013), og viser at nordområdepolitikken i stor grad har blitt politisk felleseie (se også St.Meld 30 (2004-2005)); NOU 2003:32). Særlig har forventningene om økonomisk vekst knyttet til utnyttelse av rike naturressurser stått sentralt i programerklæringene.

Samtidig som nordområdene har fått betydelig oppmerksomhet i det politiske ordskiftet, har det i lengre tid blitt hevdet at nordområdepolitikken viser en begrenset forståelse for den rollen de lokale politiske institusjonenes har i tilrettelegging for økonomisk aktivitet. I nasjonale nordområdepolitiske dokumenter presenteres det en strategi for samfunnsutvikling som i liten grad inkluderer kommuner eller lokalsamfunn. Slik kan det virke som om man antar at tilpasningen mellom ny næringsaktivitet og lokal samfunnsutvikling er noe som vil skje spontant, og ikke være et resultat av strategier, konflikt og vanskelige prioriteringer. Manglende tematisering av det lokale politiske nivået er særlig tankevekkende når man ser den i lys av den uttalte ambisjonen om at økt verdiskapning også skal bedre levekårene i nord (se for eksempel Utenriksdepartementet, 2009). Som vertskap for store industrietableringer og som tjenesteleverandør til folket som bor og jobber der, har kommunene en sentral

3

rolle. Til tross for denne kjensgjerningen er kommunen som institusjon og ramme for konkret politikkutforming nærmest oversett.

Mens det regionale aspektet lenge har blitt ivaretatt gjennom blant annet Barentssamarbeidet (Landsem, 2013; Neumann, 2002; Tunander & Stokke, 1994), har det lokale blitt skrevet inn i den nordområdepolitiske diskursen fra et ovenfra og ned perspektiv. Her er det Utenriksdepartementet, ikke lokale aktører, som definerer rammene for politikkutviklingen. Det er med andre ord sentrale myndigheter som formulerer problemet og kommer med løsningen. Eller som Jensen (2012, s. 22) skriver i sin avhandling:

The findings from this project document the need to look further into whether the High North Strategy, as a major national policy platform aimed specifically at Norway’s northerly regions, is considered legitimate by local authorities and other stakeholders in North Norway. (…).The data from this project may also indicate a democracy deficit, as local (bottom–up) voices seem rather silent in the national High North discourse, relative to their importance to the political undertaking itself.

I tillegg reiser nordområdepolitikkens tydelige fokus på råvarebasert næringsliv viktige spørsmål om vertskommunenes kapasitet og de lokale effektene av en slik politikk.

Kommunene spiller en sentral rolle i arbeidet med å realisere det store næringspotensialet som stadig blir framhevet når nordområdene omtales. Enten det er snakk om reguleringsplaner eller tjenesteyting er det vanskelig å tenke seg landbaserte industriprosjekter uten at vertskommunen er tungt involvert. Det er derfor gode grunner til å undersøke hvordan kommunen håndterer møter med mektige, ofte internasjonale, bedrifter, hvilke strategier kommunen tyr til når problemer skal løses, og i hvilken grad det lokale politiske nivået opplever at de kan styre utviklingen. Denne avhandlingen er et forsøk på å svare på noen av disse spørsmålene.

4

Avhandlingen er imidlertid ikke bare motivert ut fra et ønske om å belyse et manglende fokus på den lokale dimensjonen ved nordområdepolitikken. Den har også en ambisjon om å bidra til empiriske, metodiske og teoretiske emner i styringslitteraturen.

Empirisk er det behov for flere studier av vekst og utvikling i de nordligste fylkene. År med befolkningsnedgang og utfordringer innen viktige næringer har ført til mange studier av lokalsamfunn i tilbakegang. Utgangspunktet er ofte lokalsamfunn som setter i verk tiltak for å snu en negativ utvikling. Denne utviklingen kan være relatert til utflytting (Bjørnå & Aarsæther, 2009), til økonomisk-strukturelle endringer (Brox, 1966), eller problemer relatert til globalisering (Røiseland, Jenssen, & Aarsæther, 2008). De tre nordligste fylkene har fortsatt utfordringer knyttet til folketall, næringssvake kommuner og råvarebasert industri sårbar for konjunktursvingninger (OECD, 2017). Likevel er det med landsdelens ressursrikdom og dagens nyliberale forvaltningsregime (Tennberg et al., 2014), gode grunner til å studere håndteringen av økonomisk vekst knyttet til utnyttelse av naturressurser i nordområdene.

Metodisk er det behov for å inkludere flere stemmer i studiet av rask vekst. Store industriprosjekter kan føre til betydelige endringer på en rekke kommunale politikkområder. Likevel er det offentlige ordskiftet om disse prosjektene først og fremst preget av spørsmål knyttet til arealforvaltning og næringspolitikk. Det er ikke overraskende at disse temaene får stor oppmerksomhet. Det vil nesten alltid oppstå interessekonflikter når et industriprosjekt legger beslag på store arealer. Videre vil miljøkonsekvensene av slike prosjekt også vekke debatt. Næringspolitisk vil det være mange sentrale spørsmål omkring eksempelvis lokale sysselsettingseffekter og utvikling av underleverandører. Samtidig er det god grunn til å anta at også politikkområder som skole, barnehager, kultur- og fritidstilbud og for den saks skyld også eldreomsorg vil bli påvirket når et stort industriprosjekt realiseres. For å undersøke hvordan kommunen planlegger, styrer og prioriterer på disse områdene, må metodevalget i slike forskningsprosjekter sørge for å inkludere dem som er ansvarlige og har mest kunnskap om dette. Her ligger det trolig også en

5

kjønnsdimensjon som forskere må være bevisste på, ettersom kommunale velferdstjenester sysselsetter mange kvinner. (SSB, 2019).

Mer overraskende er det kanskje at styring av rask vekst heller ikke er godt dekket i den internasjonale litteraturen om lokal styring. Økonomisk utvikling i byer og lokalsamfunn har riktignok alltid vært en hjørnestein i amerikanske og europeiske studier innen såkalt urban governance, men det skilles sjelden mellom vekst og raskt vekst (noen bruker også begrepet imbalanced growth, se for eksempel Kantor & Turok, 2012). Dermed mister man også muligheten til å stille spørsmål ved om rask vekst er annerledes eller byr på andre utfordringer enn den økonomiske veksten som nær sagt alle etterspør i en kapitalistisk markedsøkonomi. Riktignok finnes det bidrag innen sosiologiske studier av såkalte boomtowns (se for eksempel Freudenburg, 1984;

Keough, 2015; Lawrie, Tonts, & Plummer, 2011; Smith, Krannich, & Hunter, 2001), men denne litteraturen tar som regel utgangspunkt i en annen institusjonell kontekst med sine mange studier fra perifere områder i USA og Australia. Kontrasten blir derfor stor til nordiske velferdskommuner, der folk har bodd før industrietableringen og der folk fortsatt kan bli boende etter at et industriprosjekt er lagt ned, på grunn av rause velferdsytelser. Til tross for denne kontrasten kan det likevel være fruktbart å kombinere innsiktene fra boomtown-litteraturen med teoretiske bidrag innen urban governance-litteraturen.

Den nordiske velferdsmodellen og kommunenes ansvar for velferdstjenester er et sentralt element i denne studien (se for eksempel Pedersen & Kuhnle, 2017), og det er en av årsakene til valget av et nordisk perspektiv. Valget er imidlertid ikke bare begrunnet i kommunens tjenesteproduksjon, men henspiller også på lokale myndigheters betydning for samfunnsutvikling og kommunen som demokratisk kanal (Bukve, 2012; Rose & Ståhlberg, 2005). Denne avhandlingen skal derfor se nærmere på rask økonomisk vekst i en nordisk empirisk kontekst preget av sterke kommunale myndigheter med brede oppgaveporteføljer.

6