Fagopplæring i kommunesektoren har både vært et politisk tema og et forskningstema helt fra introduksjonen gjennom Reform 94. Problemstillingene i dag, og i dette prosjektet, er mye de samme som de var for 20 år siden; hvordan sikre tilstrekkelig rekruttering, bruk av opplæringskontor, om lærlingene skal «gå på toppen» eller integreres i ordinær bemanning, og forholdet mellom rekruttering av ungdom gjennom videregående versus rekruttering og opplæring av voksne (Bogen 1996; Karlsen og Bogen 1994; Michelsen og Høst 1996).
Det var knyttet store forventninger til de nye kommunale fagene, barne- og ungdomsfaget og omsorgsarbeiderfaget, og de ble av mange sett som selve flaggskipene i Reform 94 (Michelsen og Høst 1996). Søkningen til fagene ble ansett å være meget lovende de første årene. Selv om den for omsorgsfagets del lå lavere enn søkningen man hadde hatt til den tradisjonelle
hjelpepleierutdanningen, var det i 1994-95 en klar økning i antall ungdomssøkere innenfor dette tradisjonelt voksendominerte feltet. Dette tydet på at ungdom i videregående var interessert i hvilke muligheter som lå i de nye lærefagene.
1.2.1 Opplæringskontorene
Det ble etablert en rekke opplæringskontorer for kommunesektoren i perioden rundt Reform 94, og intensjonen var at disse skulle gjøre det enklere for kommunene å ta inn lærlinger (Michelsen og Høst 1997). KS foreslo opprinnelig en modell der hver fylkeskommune opprettet ett opplæringskontor, som kommunene i fylket så kunne melde seg inn i. Disse kontorene var tenkt å dekke hele spekteret med
fag en kommune kan tenkes å ha. Mange kommuner valgte imidlertid å organisere arbeidet med lærlinger gjennom egne opplæringskontor. Selv om det ble opprettet noen fylkeskommunale
opplæringskontor, slo derfor ikke KS-modellen gjennom i alle fylker (Michelsen mfl. 1998). Dette kan skyldes en rekke forhold, men det som har blitt fremhevet er at kommunenes og fylkeskommunens roller og interesser ikke nødvendigvis er samstemte.
Fylkeskommunene har et ansvar for å tilby videregående opplæring, inklusive læreplasser til alle sine elever, og ønsker at kommunene skal være en del av iverksettingsapparatet for å få dette til.
Kommunene har først og fremst et perspektiv på egne kostnader og det de oppfatter som kommunens behov og oppgaver.
I gjennomgangen som ble gjort i evalueringen av Reform 94, så man at de fleste opplæringskontorene besto av en kommune. Det kan være flere årsaker til at mange kommuner gjorde det på denne måten, og ikke organiserte arbeidet gjennom for eksempel personalansvarlig i kommunen, men det ble i evalueringen sett i sammenheng med den generelle tendensen til desentralisering av oppgaver i kommunene (ibid.). På den tiden ble det også gitt egne etablerings- og driftstilskudd til
opplæringskontor, noe som betød ekstra tilskudd til de kommunene som organiserte arbeidet med lærlinger gjennom et eget opplæringskontor.
En del opplæringskontor i kommunal sektor er også eid av flere kommuner, og det er heller ikke uvanlig med kontorer som går på tvers av kommunal og privat sektor. Disse opplæringskontorene kan være organisert som foreninger, interkommunale selskap (IKS), samvirkeforetak eller aksjeselskap.
I 2006 oppga omtrent 60 prosent av kommunene at de organiserte arbeidet med lærlinger gjennom opplæringskontor (Hagen og Nyen 2006). I denne undersøkelsen kom det fram at kommuner med opplæringskontor har flere lærlinger i kommunefagene, uten at det nødvendigvis betyr at
opplæringskontoret i seg selv forklarer dette. Det kan like gjerne skyldes at de som er mest aktive i å rekruttere lærlinger har en større tendens til å velge å være med i opplæringskontor. Michelsen og Høst (1997) viste i evalueringen av Reform 94 at opplæringskontorene i kommunal sektor ofte la seg på en linje der de bisto hovedsakelig med administrativt arbeid, selv om det var store forskjeller i aktivitetsnivå.
1.2.2 Hvorfor tar kommunene inn lærlinger?
Fordi søkertrykket var stort, ble oppmerksomheten de første årene rettet mot hvor mange lærlinger kommunene kunne ta inn. Det var før selve iverksettingen av reformen satt et mål på 5 000
lærekontrakter pr. år i kommunesektoren (Bogen 1996). Konsekvensen dette var at mange kommuner utviklet måltall, ofte med utgangspunkt i en fordeling av tallet på 5 000 for hele sektoren, men justert i forhold til hva kommunen anså de hadde økonomisk rom for. I forhold til en reform som i stor grad ble påført kommunene ovenfra, bygget ikke dette på utviklede behovsberegninger i den enkelte kommune Denne utviklingen må forstås også som et resultat av intensjonene bak Reform 94. Gjennom denne la man vekt på at lærlingordningen primært skulle være en opplæringsordning for ungdom som ønsket fagutdanning, ikke en rekrutteringsordning for den enkelte bedrift (Michelsen mfl. 1998). Man appellerte til at bedriftene skulle vise samfunnsansvar ved å ta inn lærlinger utover eget behov for arbeidskraft. På den annen side skulle ikke bedriftene føle noen plikt til eller samfunnsansvar for å ansette lærlingene etter endt opplæring. Man søkte gjennom dette å endre det normative grunnlaget for lærlingordningen, fra å være en rekrutteringsordning til å bli primært en opplæringsordning.
Samtidig etablerte man en modell med to års læretid, hvorav 50 prosent skulle være opplæring, og 50 prosent verdiskapning. Det offentlige lærlingtilskuddet skulle etter denne modellen dekke
opplæringsutgiftene, dvs. at lærlingene som følge av opplæringsbehov var mindre produktive enn alternativ arbeidskraft. Gjennom bidraget fra sitt arbeid skulle lærlingen bidra til å dekke de øvrige omkostningene til lønn.
Kommunenes tradisjon for å ta inn elever fra sykepleier- og hjelpepleierutdanningene la også viktige føringer for hvordan en tok imot lærlingeordningen. Lærlinger ble sett på som en midlertidig oppgave for kommunene. Kommunene sentralt bestemte som regel hvilket antall lærlinger de skulle ta inn, ansatte de sentralt og fordelte de deretter på tjenestestedene ut fra ulike kriterier. Fordi de skulle avlønnes med kommunens midler, prioriterte man kommunens egne ungdommer til læreplasser.
Dersom det noen steder viste seg å være færre søkere enn man hadde planlagt med, ble læreplasstallet heller justert ned enn at man rekrutterte søkere fra andre kommuner (Høst og Michelsen 1996).
Virksomhetene som fikk tildelt lærlinger, hadde mange grunner til å ta utgangspunkt at lærlingene skulle gå på toppen av den ordinære bemanningen. På samme måte som de tidligere hadde fått elever, ble virksomhetene tildelt lærlinger. Disse skulle bare være der midlertidig, og det var også fagforeningenes klare syn at de ikke skulle fortrenge andre ansatte (Michelsen og Høst 1996, Bogen 1996). På tross av at KS og andre aktører understreket at lærlingene skulle integreres i den ordinære driften, ble lærlingene sett på som ungdom utplassert i opplæring. Når de skulle ha lønn, forventet man dermed at den delen som ikke ble dekket av det statlige lærlingtilskuddet, ble dekket av kommunen sentralt.
Enkelte kommuner uttrykte et mål om å integrere lærlingene der ansettelsesmyndigheten lå, slik at de ikke ble gående «på toppen» av ordinær bemanning. Dette ble i liten grad gjennomført over tid.
Kommunene finansierer i stor grad lærlingene sentralt (Hagen og Nyen 2006). I følge Hagen og Nyen (2006) har kommuner som har forsøkt å integrere lærlingene i bemanningsbudsjettet lokalt erfart en dramatisk nedgang i inntaket av lærlinger (ibid.). Basert på dette funnet, anbefalte rapporten at man la mer vekt på verdiskapning og rekruttering når man tok inn lærlinger, men samtidig at man fortsatte å finansiere lærlingene sentralt.
Mens de fleste virksomheter innenfor bygg og anlegg, og i industrien oppgir at de som regel ansetter lærlingene etter endt læretid, er det innenfor helse- og oppvekstfagene bare 17 prosent som oppgir at de som regel gir lærlingene tilbud om jobb i etterkant (Høst mfl. 2012). For kommunefagenes del, viser forskningen også at lærlingene helt siden Reform 94 har slitt med å skaffe seg fulltidsjobb i etterkant av læretiden (Høst 2002; Nyen mfl. 2013; Olsen 1998; Skålholt mfl. 2013).Blant lærlinger som tok fagprøve i helse- og oppvekstfag har bare 32 prosent fulltidsstilling to år etter fagprøven, dette sammenlignet med 80 prosent i bygg- og anleggsfagene. Andelen som har fulltid har gått noe ned de senere år (Nyen mfl. 2014).
1.2.3 Voksenopplæring kompenserer lav lærlingrekruttering
Lærlingeordningens manglende kopling til den ordinære driften og det konkrete bemanningsbehovet i kommunene kommer klart fram når man ser den i forhold til rekruttering av voksne. Så lenge det store flertallet innenfor fagarbeider-/hjelpepleierkategorien arbeider deltid, og det er deltid som dominerer bemanningsstrukturen, vil stillinger som lyses ut som regel være på deltid. I tillegg kommer at både lov- og avtaleverk sikrer deltidsansatte retten til å utvide sine stillinger før det ansettes nye. I den grad kommunene har tatt inn lærlinger, har disse ved avsluttet læretid derfor stått bak i køen i forhold til nye stillinger.
Rekrutteringsbehovet i pleie- og omsorgssektoren er stort (St.meld. nr. 25 (2005-2006)). Bare for å erstatte årlig turnover, har sektoren behov for 4-5 000 nye fagarbeidere hvert år. Det ble tidlig klart at rekruttering av ungdom gjennom lærlingordningen ikke ville være i nærheten av å kunne dekke dette behovet. I tillegg var man avhengige av å fortsette å rekruttere et stort antall voksne. Samtidig hadde man gjennom Reform 94 prioritert så å si alle midlene i fylkeskommunene til videregående opplæring av ungdom. Den tidligere voksenopplæring i hjelpepleie ble så godt som avviklet (Høst 2004; Høst 2010). Det nye omsorgsfaget lå under fagopplæringen, som kun hadde praksiskandidatordningen som mulighet for voksne. Denne viste seg tidlig som lite egnet til å ivareta behovet for voksenrekruttering.
For det første rettet ordningen seg kun mot allerede ansatte, og for det andre var kravet om fem års allsidig praksis i fagfeltet vanskelig å imøtekomme også for disse. For å dekke behovet for voksnes
opplæring og rekruttering til den faglærte kategorien, ble det derfor etablert en rekke ad hoc-ordninger for utdanning av voksne i hjelpepleie (Høst 2004).
Etter Kunnskapsløftet i 2006 ble hjelpepleierutdanningen avviklet, og ordinært vil utdanning av voksne nå ligge i praksiskandidatordningen i det nye helsearbeiderfaget. Ordningen er imidlertid ikke noe bedre tilpasset pleie- og omsorgssektorens bemannings- og rekrutteringsstruktur, enn den var da omsorgsfaget ble introdusert på 1990-tallet. For å bøte på disse problemene, introduseres det ulike forsøksmodeller. Uansett om målet er å rekruttere en større andel ungdom gjennom lærlingordningen, er det etter hvert enighet om at den vesentlige andel av rekrutteringen på kort og mellomlang sikt vil komme fra såkalt ufaglærte voksne1. Rekrutteringen av voksne ligger enn så lenge på rundt
halvparten av det fastsatte målet om 3 000 i året (Tjerbo mfl. 2012).
1.2.4 Om disponeringen av den videre rapporten
I kapittel 2 Forskningsdesign vil vi vi drøfte og utdype problemstillingene med utgangspunkt i den gjennomgang vi her har gjort. Deretter vil vi presentere hva slags metoder vi vil benytte for å belyse og undersøke disse problemstillingene.
I kapittel 3 ser vi på lærlinginntak og rekruttering i tre ulike fylkeskommuner, samt kommuner og institusjoner innenfor disse.
I kapittel 4 undersøker vi de kommunale opplæringskontorene i de samme tre fylkeskommunene, og kommunenes opplærlingskontororganisering på landsbasis.
I kapittel 5 presenterer vi en oppsummering og sammenfattende analyse.
1 Stortingsmelding 25 (2005-2006) tok for eksempel utgangspunkt i at 2 av 3 nyrekrutterte ville være voksne