2. Innledning
2.2 Bakgrunn for arbeidet
Kapittel 2.2 omhandler bakgrunnen for arbeidsgruppens mandat og sammensetting, med hovedvekt på konsulta-sjonene om ny jordskiftelov.
2.2.1 Utfordringer i reindriften
Reindriften står overfor mange utfordringer. Ikke minst gjelder dette i forhold til arealsituasjonen, som er påvirket av den generelle samfunnsutviklingen og endringspro-sesser i og utenfor næringen. En forutsetning for å kunne utøve en bærekraftig reindrift er tilgang til tilstrekkelige bei-ter av ulik beskaffenhet gjennom året. Denne forutsetning utfordres i et stadig økende omfang. Selv om reindriftsa-realene skal beskyttes så langt det er mulig, jf. blant annet reindriftsloven § 1 annet ledd, vil reindriften oppleve press og fragmentering. Dette kan skape knapphet på ressur-ser, mellommenneskelige konflikter og rettstvister. Det er behov for et regelverk og relevante instanser som kan håndtere dette ut fra så vel en rettslig, som en praktisk synsvinkel. Arbeidsgruppen skal i det følgende vurdere i hvilken grad jordskifteretten kan bidra.
Jordskifterettens saklige kompetanse overfor reindriften har vært tema i mange sammenhenger. Allerede i St.meld.
nr. 28 (1991-92) En bærekraftig reindrift ble det foreslått å tillegge jordskifteretten forholdsvis omfattende
opp-gaver på dette området. Dette gjaldt også for interne forhold i reindriften. I det senere lovarbeidet trykket som Ot.prp. nr. 28 (1994-95) Om lov om endringer i reindrifts
loven, jordskifteloven og viltloven, ble dette endret betrakte-lig under henvisning til at reindriftsretten var å anse som en kollektiv rett. Det vises til en nærmere omtale av dette i kapittel 3. Det har i ettertid vært påpekt bl.a. fra Sametin-get at det er uheldig at reindriften ikke har samme tilgang til jordskiftelovens virkemidler som andre, og at denne for-skjellen innebærer brudd på folkerettens bestemmelser.
2.2.2 Den samiske dimensjonen i rettsvesenet I rapporten Den samiske dimensjonen i rettsvesenet, avgitt av en arbeidsgruppe 14. januar 2011, er det sagt følgende:
«Jordskiftedomstolene kan i de rettsendrende sakene i medhold av jordskifteloven § 2 tilrettelegge for og bidra til mer tjenlige forhold for eiere og rettighetshavere til eiendommer. Disse virkemid-lene er ikke gjort gjeldende for reindriftsutøvere som ønsker bistand for å få løst interne problemer i næringen.
Folkerettslig er dette problematisk, både i forhold til FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 14 og Den europeiske menneskerettskon-vensjonen artikkel 6 om rettferdig rettergang.»
I rapporten understreker arbeidsgruppen at «…det er beklagelig at denne begrensningen ikke er foreslått fjernet i det forslaget til ny jordskiftelov som ble sendt på høring 18. september 2009».
2.2.3 Prop. 101 L (20122013) om ny jordskiftelov I høringen av utkastet til ny jordskiftelov, var det fra flere høringsinstanser gitt utrykk for at reindriften bør ha den samme tilgangen til jordskiftevirkemidlene som andre. Det ble likevel ikke foreslått konkrete lovendringer i det videre proposisjonsarbeidet, blant annet under henvisning til at slike forslag ikke hadde vært omfattet av høringen.1 Som ledd i arbeidet med proposisjonen ble det gjennom-ført konsultasjoner med Sametinget og Norske Reindrift-samers Landsforbund. Det ble fra departementets side vist til at Regjeringen i Meld. St. 9 (2011–2012) Landbruks
og matpolitikken hadde foreslått å gi jordskifteretten kom-petanse til å foreta rettsutgreiing internt i reindriften, og at dette var forutsatt gjennomført som en særskilt prosess.
Om dette er det i Prop. 101 L (2012-2013) punkt 2.3 Kon
sultasjoner med Sametinget og Norske Reindriftsamers Lands
forbund sagt blant annet dette:
«I Meld. St. 9 (2011–2012) Landbruks- og matpoli-tikken, har regjeringa varsla at den vil fremje forslag om å gi jordskifteretten heimel for å avklare retts-høve internt i reindrifta, ved rettsutgreiing. Forslag om dette er ikkje lagt fram i denne proposisjonen.
Grunnen er at spørsmålet ikkje har vore ute på høyring.
Det er semje mellom konsultasjonspartane om at det må vere ei målsetjing at reindrifta får tilgang til jordskifterettane på lik linje med grunneigarar og andre rettshavarar. Arbeidet med dette vil følgjast opp i ein eigen prosess. Det har likevel vore ulike synspunkt på korleis denne prosessen bør vere, og kva den bør omfatte. Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund har fremja ønskje om ein samla prosess, der spørsmål om heimel for rettsutgreiing, og innføring av nye reglar om bruksordning internt i reindrifta, skal vurderast saman med spørsmålet om kva for kunnskap jord-skifterettane må ha, før dei kan få nye oppgåver knytt til reindrifta. Sametinget har understreka at det er nødvendig med ei slik samla behandling av oppgåvene til jordskifteretten og kunnskap om samisk kultur, sedvane og rettsforståing. Jordskif-terettane må vere organiserte slik at oppgåvene
1 Det er nærmere redegjort om dette i Øyvind Ravna «Bruksord-ning av reindriftsrettigheter i utkast til ny jordskiftelov» i Kart og Plan, 1/2011 (71) s. 22–34.
dei har, heng saman med kunnskapen retten har, fordi kunnskapen i jordskifteretten om kultur, retts-forståing og sedvane er av betyding for samanes tillit til domsresultatet og til at retten er uavhengig.
Sametinget har i si grunngiving for ein samla pro-sess sagt at det er viktig å få ei lovgiving som sikrar reindrifta tilgang til jordskifteretten på lik line med grunneigarar og andre rettshavarar, på den måten staten er forplikta til etter FN konvensjonen om sivile og politiske rettar, artiklane 14, 26 og 27. Ein slik samla prosess treng ikkje vere særskild tid-krevjande. Norske Reindriftsamers Landsforbund har òg understreka at sikring av kulturkompetanse i jordskifterettane er eit viktig spørsmål.
Departementet har for sin del vore tvilande til å la oppfølginga av forslaget i landbruksmeldinga om å gi jordskifteretten heimel for rettsutgreiing internt i reindrifta, vere ein del av prosessen om kva for tilgang reindrifta bør ha til jordskiftedomstolane.
Årsaka til dette er at departementet meiner det hastar med å gjere ei slik lovendring. Dersom opp-følginga av forslaget i stortingsmeldinga om rettsut-greiing skal koblast til meir omfattande prosessar, er det grunn til å tru at det vil ta vesentleg lenger tid før rettsutgreiing internt i reindrifta vil vere eit tilgjengeleg verkemiddel ved jordskifterettane.
Departementet har difor meint at spørsmåla om rettsutgreiing internt i reindrifta bør følgjast opp for seg, for å få den ønskjelege framdrifta. På bakgrunn av at Norske Reindriftsamers Landsforbund og Sametinget under konsultasjonane sterkt har teke til orde for at dei ulike spørsmåla må sjåast i ein samanheng, har departementet etter ei samla vur-dering likevel valgt å etterkomme dette.»
Og videre:
«Departementet tek sikte på å gå raskt i gang med arbeidet med spørsmåla om heimel for rettsutgrei-ing, innføring av nye reglar om bruksordning internt i reindrifta, og sikring av jordskifteretten sin kompe-tanse om samisk kultur, rettsforståing og sedvane.
Arbeidsform og framdrift i arbeidet vil ein søkje å få avklart gjennom konsultasjonar med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund.»
Sametinget behandlet saken i mai 2013, og uttalte følgende i sitt vedtak:
«Sametinget vil framheve at det har vært en ryddig og god konsultasjonsprosess etter høringen av arbeidsgrupperapport med forslag til ny jordskif-telov. Sametinget er likevel kritisk til at Landbruks-
og matdepartementet ikke så til at arbeidsgruppen, som fikk i oppgave å foreslå ny jordskiftelov, også skulle fremme forslag om å utvide jordskifterettens ansvarsområde til å gjelde de interne forholdene i reindriften. Dette særlig på bakgrunn av at en slik utvidelse av ansvarsområde til jordskiftedomstolen ble uttrykt allerede i St.meld. nr. 28 (1991–92) En bærekraftig reindrift.
…
Sametinget vil framheve betydningen av at det i lovproposisjonen framkommer at det raskt skal iverksettes en egen prosess for å sikre reindriftens tilgang til jordskiftedomstolen på lik linje med grunneiere og andre rettighetshavere. Videre vil Sametinget understreke at det i lovproposisjonen framkommer at det i prosessen skal foretas en samlet vurdering av lovbestemmelser for fastsetting av bruksordninger og rettighetsforhold internt i reindriften, samt tiltak som sikrer at jordskiftedom-stolen innehar nødvendig kompetanse om samisk kultur, rettsforståelse og sedvaner. Sametinget konstaterer at en slik oppfølgende prosess er i samsvar med hva som framkommer i Meld St. 9 (2011–2012) Landbruks- og matpolitikken hvor det heter at regjeringen vil fremme forslag om å gi jordskifteretten kompetanse til å avklare rettighets-messige forhold internt i reindriften.
Sametinget forventer at grunnloven, menneske-rettsloven og FNs konvensjons om sivile og politiske rettigheter (SP) innen kort tid blir ivaretatt i jord-skifteloven og reindriftsloven. Reindriften må raskt
gis tilgang til jordskiftedomstolen på lik linje med grunneiere og andre rettighetshavere etter SP artik-kel 14 og 26. Jordskiftedomstolen må være orga-nisert, ha kompetanse, innsikt og holdninger som muliggjør en reell likebehandling av samiske rettig-hetshavere med andre etter Grunnloven § 110a og SP artikkel 27. Sametinget forutsetter at arbeidet for dette settes i gang straks og i henhold til statens konsultasjonsplikt etter ILO-Konvensjonen nr. 169 artikkel 6 og Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget.
Sametinget forutsetter at det ikke foretas substan-sielle endringer av lovproposisjonen for de områder hvor det har vært ført konsultasjoner.
Sametinget gir på denne bakgrunn sitt samtykke til lovforslaget som det har vært konsultert om og som framkommer i dokument oversendt fra Land-bruks- og matdepartementet den 07.02. 2013.»
2.2.4 Nye konsultasjoner med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund Det ble som forutsatt i proposisjonen om ny jordskiftelov, gjennomført nye konsultasjoner med Sametinget og Nor-ske Reindriftsamers Landsforbund om mandat, sammen-setning og arbeid. Disse fant sted i februar og mars 2014.
Under konsultasjonene ble det fra Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund foreslått at det også var naturlig å se nærmere på reindriftslovens meklingsbe-stemmelse. Konsultasjonene ledet fram til mandatet og sammensetningen av en arbeidsgruppe inntatt under punkt 2.1 ovenfor.